[陕西]西安城镇化之路：将城市管理难点变成城市发展亮点

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由于地处经济欠发达地区和历史原因，西安市的城中村数量在全国副省级城市中属于较多的城市之一。当全国大多数城市仍在重点解决拆迁、建设等问题来推进城镇化时，西安市按照“政府主导、市场运作、整村拆除、安置先行、有形无形并重”的城改模式，已基本完成了二环内72个重点城中村的改造工作，并逐步由内及外进行着有序改造。目前，全市已完成整村拆除201个，回迁137个。

西安城改在经历了有重点的大拆迁、大建设、大回迁阶段后，已全面有序地进入了群众回迁后的社会保障管理中，基本形成了改造工作的良性循环，将城市管理的难点变为城市发展的亮点，特别是随着城中村改造的深入，推动了西安市城市道路设施、排水设施和供暖、供气、供水、绿地、公厕等多项城市功能指标有了较大幅度提高，城镇化率快速提高，比2006年提高了25个百分点。

做法：坚持体制创新不断完善政策

市委、市政府以敢为人先的精神，打破常规，一是做到组织保障有力。2007年在全国率先成立城中村改造办公室，由市政府授权集中办理改造范围内计划、建设等行政审批事项。二是改造计划科学有序。按照由内及外，有计划、有步骤的实施原则，根据不同区域特点制定五年改造计划严格执行。加快二环及城市主要节点改造，有序推动二环外到三环周边城中村项目展开。三是不断完善政策制度。通过深入调研，认真研究总结，相继出台了《西安市城中村改造管理办法》等20多项文件，形成了较完善的改造政策体系。有效破解了集体土地转性及用地指标等改造难点及瓶颈问题。同时针对改造中出现的问题，及时会诊、及时完善、及时补充，始终保持改造政策旺盛的生命力。

坚持政府主导保障群众权益

一是强化政府主导实现对改造项目招商、规划、方案、实施、无形改造的“五统一”，来确保项目品质及改造整体水平。二是尊重群众的参与权、知情权、选择权。在改造前通过户代表会议制度，确定拆迁补偿标准，明确安置地块、楼位、户型等关键内容，在奖励期内实行二层以下“拆一还一、互不找差价”进行补偿，并明确安置群众一定比例商业，弱势群体安置不少于65平方米及安置房为全产权等优惠政策。三是坚持规划引领。从“有利于城市总体规划实现，有利于区域产业结构调整，有利于地区可持续发展，有利于城市功能完善提高”的原则，做好项目的定位和选择，通过经济测算，合理确定安置开发比及容积率，解决开发强度和项目经济需求的矛盾，集约、节约利用有限土地资源。同时建立市、区两级项目评审制度。按照市场运作原则由区级引入实力强且有社会责任感的企业参与改造，市级对改造方案论证审核，保障群众权益。

坚持安置先行确保按期回迁

一是按照高层30个月回迁时限要求实际，突破性地规定安置房建设实行总平图预审制度，可在符合方案、规划、消防、质量要求的前提下，先行动工建设，确保工期。二是强化市、区两级和项目单位质量和安全的管理责任，推行选派3-5名群众代表现场监督安置房建设质量的“阳光行动”。三是将安置项目的基础设施配套建立市级绿色通道制度，在安置回迁前，与相关部门密切配合，提前列入年度城建计划，优先解决。同时提前细致周密制定回迁方案，在回迁中做到工作程序、选房过程、房源数量、收费标准的“四公开”，实现了群众“搬得走，回得来，住得安”的良性循环。

坚持有形无形并重强化社区管理

有形改造是手段，无形改造是目的。一是通过农民转居民，经济体制改革，撤村建社区，土地转性与有形改造同步进行的原则，将农转居群众全部纳入城市居民社会养老、医疗等保障体系中，按西安市政策，改造村民养老保险由政府财政、开发商、村民各出1/3，每个村民只需出1万元左右便可办理养老保险。目前，已有约20余万城中村村民转为城市居民，回迁安置的的近90%群众已纳入到城市社会保障体系当中。二是针对回迁后的社区管理，西安市采取公开向社会招标，选择有实力、价格低、服务优的物业公司管理社区。同时，规定每个改造项目无偿为改造后小区提供300平方米社区办公用房。三是进一步强化组织建设，将原村两委会在完成无形改造后，按照社区管理要求，建立社区党支部、社区居委会、股份制合作公司、监督委员的架构，逐步消除城中村中城乡分割的“二元”管理体制，使群众从生活方式到意识形态真正融入到现代城市文明当中。

成效实现了产业结构的调整

记者从未央区杨家村、雁塔区齐王村了解到，杨家村改造项目中返还村民占地约40亩，建筑面积约15万平方米的一座商业综合体，不仅将新增就业岗位约5000个，还将彻底改变原村集体出租土地兴办小企业造成的土地严重浪费、能耗大、效益低的状况，大幅提高村民收入。而雁塔区的齐王村，依靠社会资金改造总投资约37亿元，不仅有效解决了群众的拆迁安置补偿问题，据专业人士核算，预计可带动相关产业的产值达50亿元～70亿元，项目配套开发部分可增加各种税收72681万元，土地出让金20970万元、城建配套费8201万元。这些都将有效拓展了经济发展空间，增加了财政税收，投资拉动经济，成为新的经济增长极。据统计，2008年-2012年期间，西安市纳入统计进行城中村改造的项目带动全社会经济总产出增加2353亿元，实现生产总值880亿元，占到同期全市生产总值增量的35.3%，拉动经济发展效应显著。”

完善了城市基础设施

据了解，西安市回迁项目小区基础设施完善、人居环境优雅。仅以碑林区为例，已经建成20个不少于300平方米的社区服务中心、6个派出所、2个街道办公大楼，改造后的社区全部设置了“四室三站一场所”，即社区党组织办公室、居委会办公室、警务室、图书室、劳动和社会保障工作站、计生卫生服务站、文体活动指导站和室外健身活动场所，使回迁群众真正享受到了“市民待遇”。同时，西安市已完成拆迁的201个城中村，除改造综合用地外，无偿提供给大明宫遗址公园、火车北客站、汉长安城遗址等公益及基础设施重大项目用地1.57万亩。提供城市代征道路及绿地6045亩，打通道路129条，停车位51.2万个，规划托幼125处、小学48处、中学12处，总占地约1920亩，促进多项城市功能指标有了较大幅度提高，城镇化率快速提升。

财产性收入成重要保障

西安市通过城中村改造，使群众财产性收入大幅增长。村民普遍实现了房屋增值，财产性收入增幅巨大。碑林区西荷社区相关负责人介绍说，西何家村通过城中村改造工作，原集体资产由不到2亿元增长至目前近8个亿，原村民基本人均一套房，现在村集体经济转化的股份制公司每年人均分红近3万元，群众自住外的房屋在出租后，还可以获得收益。据未央区统计，完成整村拆除的村民，人均补偿安置房屋面积104平方米，户均安置房面积349平方米，价值达223万元。改造还为被拆迁群众都分配了10平方米左右的商业用房面积，按每月每平方米60元租金保守计算，每人每月将有600元以上的商业租金收入，安置房屋除自住外，户均至少有两套以上用于出租。据测算，被拆迁群众人均月收入在2000元左右，比改造前普遍有所提高。据对未央区31个改造村摸底了解，人均房屋残值、过渡费、拆迁奖励等合计补偿现金13.2万元，户均补44.29万元，累计有160亿元资金补偿村民。

可以看出，“西安城改模式”下的城镇化之路，有效解决了农民在城市化中的“住房、长远生计、社会保障”等三大难题。“西安城改模式”在推动城镇化工作中起到了示范引路作用，更为全国的城镇化工作创出了一条新路。