[宁夏]地下综合管廊 未来城市主动脉

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2015年7月28日，李克强总理在国务院常务会议上说：“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”为此要建设地下综合管廊，提高城市安全水平和城镇化发展质量，打造经济发展新动力。近日，国务院办公厅印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，明确提出在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，全面部署推进城市地下综合管廊建设工作，其中要求“编制专项规划”、“划定建设区域”等十项具体措施尤为引人关注。

8月6日，银川市召开市政府第37次常务会议。

会议研究了关于成立银川市地下综合管廊投资建设管理有限公司等有关事宜，会议指出，银川市城市规模适度，建成区面积143平方公里，可以综合正在进行的旧城改造和新区建设有序开展综合管廊建设，逐步构建银川市地下综合管廊架构。银川市金凤区南、北部、西夏区中部及滨河新区所处地域为近年来城市发展的主要区域，拟建地下综合管廊所在道路涉及老旧管网改造、入地及新建区域路网、配套基础设施。会议同意在市属国有独资企业银川市市政建设综合开发有限公司的基础上，筹建银川市地下综合管廊投资建设管理有限公司，即“银川市市政建设和综合管廊投资建设管理有限公司”，实行“政府主导、住建牵头、企业运作”的管理运行模式。由于地下综合管廊建设造价较高，初期投入较大，会议决定通过PPP市场化手段，鼓励社会资本参与综合管廊设施的建设和运营，引导有条件的大型企业参与投资，实现投资主体社会化。

从全国看，目前至少有近70个城市启动了地下综合管廊建设项目，“先地下，再建设”、“先规划，后建设”已形成共识。值得思考的是，在全国地下管廊或地下空间大规模建设的同时，我们应多学习借鉴，交流互通，运用科学的方法推进地下综合管廊建设。

视野 国外建设经验借鉴

虽然地下综合管廊在国内还是个新鲜词，但在一些西方发达国家已经有超过百年的历史。法国大文豪雨果的《悲惨世界》里，就有对巴黎地下错综复杂的下水道系统详细描述。

世界上最早的综合廊道出现在巴黎，始建于1883年，是以排放雨水和污水为主的重力流管线系统，管网纵横，排污口、蓄水池众多。后来，通过在管网内部铺设供水管、煤气管、通信电缆、光缆等，进一步提高了管网的利用效能。

1893年，德国汉堡开始在街道两侧人行道下建设综合管廊，收容煤气管和自来水管。20世纪50年代，德国每个城市都通过立法，对地下管道建设进行管理，成立公共工程部，负责系统的规划、建设与监管。

从国际经验来看，一个城市完善的地下综合管廊还有很多用武之地，包括垃圾的真空传输也可以在地下完成，例如日本在管廊中留一个空间，从这里把垃圾自动送到垃圾处理厂。地下管廊甚至可以作为一个地下物流系统，比如将蔬菜通过地下管廊从郊区运往市中心，在一线城市可以大幅降低物流成本。

新加坡 前期制订详细规划

据《海峡时报》2013年《走向地下》的图表报道，新加坡对地下空间的开发利用是有详细规划设计的：地表以下20米内，建设供水、供气管道；地下15米至地下40米，建设地铁站、地下商场、地下停车场和实验室等设施；地下30米至地下130米，建设涉及较少人员的设施，比如电缆隧道、油库和水库等。

此外，新加坡有严格的规划许可制度。新加坡规划制订与实施由市区重建局负责，城市规划方案的通过需要经过专业团队提出规划草案、广泛征求意见、国会审议、公开发布四个程序。城市规划方案经国会通过具有法律效力，城市规划专家做出的规划能够较好地执行，这也使新加坡极少出现反复开挖路面的“马路拉链”问题。

日本 提升城市综合功能

建设供排水、热力、燃气、电力、通信、广电等市政管线集中铺设的地下综合管廊系统（日本称“共同沟”），已成为日本城市发展现代化、科学化的标准之一。

早在上世纪20年代，日本首都东京市政机构就在市中心九段地区的干线道路下，将电力、电话、供水和煤气等管线集中铺设，形成了东京第一条地下综合管廊。此后，1963年制定的《关于建设共同沟的特别措施法》，从法律层面规定了日本相关部门需在交通量大及未来可能拥堵的主要干道地下建设“共同沟”。目前，国土交通省下属的东京国道事务所负责东京地区主干线地下综合管廊的建设和管理，次干线的地下综合管廊则由东京都建设局负责。

如今已投入使用的日比谷、麻布和青山地下综合管廊是东京最重要的地下管廊系统。采用盾构法施工的日比谷地下管廊建于地表以下30多米处，全长约1550米，直径约7.5米，如同一条双向车道的地下高速公路。由于日本许多政府部门集中于日比谷地区，须时刻确保电力、通信、供排水等公共服务，因此日比谷地下综合管廊的现代化程度非常高，它承担了该地区几乎所有的市政公共服务功能。

于上世纪80年代开始修建的麻布和青山地下综合管廊系统同样修建在东京核心区域地下30余米深处，其直径约为5米。这两条地下管廊系统内电力电缆、通信电缆、天然气管道和供排水管道排列有序，并且每月进行检修。其中的通信电缆全部用防火帆布包裹，以防出现火灾造成通信中断；天然气管道旁的照明用灯则由玻璃罩保护，防止出现电火花导致天然气爆炸等意外事故。这两条地下综合管廊已相互连接，形成了一条长度超过4公里的地下综合管廊网络系统。

地下综合管廊系统不仅解决了日本城市交通拥堵问题，还极大方便了电力、通信、燃气、供排水等市政设施的维护和检修。此外，该系统还具有一定的防震减灾作用。1995年日本阪神大地震期间，神户市内大量房屋倒塌、道路被毁，但当地的地下综合管廊却大多完好无损，这大大减轻了震后救灾和重建工作的难度。

分析

开掘管廊市场尚需细化制度设计

建立社会资本盈利模式是关键，制定城市规划、技术标准等也很重要

国务院办公厅日前出台《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），《指导意见》要求，到2020年，要建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。

地下管廊投资巨大，将带来多大市场和哪些商机？如何吸引社会资本参与建设和社会资本的投资回报？这些都成为业界关注的焦点。同时，建设地下管廊牵涉市政规划、社会资本在参与地下管廊建设时除了需要保持财务平衡，还要迎接城市规划、建设施工、新区发展等诸多挑战。

能开启万亿市场？

以每年建设8000公里管廊和每公里管廊造价1.2亿元估算，地下综合管廊每年能带动1万亿元的投资；塑料管材类、施工建设类、附属工程、管网信息监控运营等行业受关注。

作为城市基础设施，地下管廊能够在土地、减少工程开挖、便于维护、降低管网漏损率等方面有效节约社会成本。同时，建设地下管廊也需要大量的资金投入。

对此，住建部部长陈政高在今年表示，以每年建设8000公里管廊和每公里管廊造价1.2亿元估算，地下综合管廊每年能带动1万亿元的投资。

而据业内专家测算，地下管廊分为廊体和管线两部分，每公里廊体投资大约8000万元，管线大约4000万元，总造价为每公里1.2亿元。因此，到2020年地下管廊将有8736亿元的市场空间。

“地下管廊将是未来一段时间重要投资主题。”中金公司报告显示，在经济面临较大下行压力、部分传统领域投资趋于饱和的背景下，地下管廊正在成为稳增长的新着力点，政策力度明显加大。初步估算，未来年投资额有望达到4000亿元~6000亿元。

虽然各方对市场大小的预判存在一定差异，但是巨大的市场空间已经展露。一些行业面临的机遇开始呈现。有业内人士表示，从短期来看，由于地下管廊还处于起步和培育阶段，实际进展可能不会太快。但是塑料管材类、施工建设类、附属工程、管网信息监控运营等行业都受到业界关注。

针对管廊建设，一些企业也已经做好准备。北控水务常务副总裁李力表示，地下管廊建设符合城市基础设施建设和管理的发展方向，能够有效降低社会成本，企业也为此做了积极准备。

建立盈利模式是关键

与国外一般由政府投入地下管廊建设不同，我国如何建立起社会资本参与的盈利模式、让建设管廊的企业实现财务平衡才是解决资金来源的重点。

如何能够在将地下管廊建设成符合标准、降低社会成本的基础设施的同时，社会资本也能参与其中并获得一定收益，成为政府和社会资本面临的问题。

《指导意见》明确要创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

建设地下管廊已经在一些地方开展实践。据了解，今年4月，财政部会同住建部确定包头、沈阳、苏州、厦门、海口等10个试点城市，中央财政投入34亿元，计划3年内投入102亿元以上引导地方建设试点，拉动社会资本投资约176亿元，地方政府投资70亿元。今后，中央财政将继续通过现有渠道统筹安排资金予以支持。

但是，相比于巨大的一次性投入来说，国家和地方政府投入的资金毕竟有限。与国外一般由政府投入地下管廊建设不同，我国如何建立起社会资本参与的盈利模式、让建设管廊的企业实现财务平衡才是解决资金来源的重点。

对此，李力表示，如果每公里管廊建设费用为1亿元，10公里管廊建设需求资金为10亿元，按照每年8%投资回报，就需要8000万元的费用。一般情况下仅依靠管线的入廊费和日常维护费的收入，难以做到财务平衡。

技术、成本、发展情况要明晰

技术应用要充分考虑地质、水文、地上地下空间环境条件的影响；新区建设往往和招商引资进度、成效相关，如果新区前几年入驻企业较少，管廊建成也难以有管线纳入建设地下管廊对成本、技术、管理都提出新要求。《指导意见》明确，推进地下综合管廊主体结构构件标准化，积极推广应用预制拼装技术，提高工程质量和安全水平，同时有效带动工业构件生产、施工设备制造等相关产业发展。

对此，中冶京诚工程技术有限公司副总经理李跃飞表示，城市地下综合管廊工程技术包括结构、电气、通讯、消防、监控、通风、排水、管线等多方面，技术应用要充分考虑地质、水文、地上地下空间环境条件的影响。

他建议，鼓励各参建单位、科研院所，在结构类型、配套附属设施、工程材料、施工工法、运营管理等各方面开展技术创新及应用。同时，加强监督，做好新技术评定和试验工作。“地下结构工程一旦有质量问题，往往处理难度大，成本高；管廊内管线一旦漏气、漏电，关键配套技术故障等均可能造成巨大影响。要进行技术应用前的评定和试验工作，规避风险。”李跃飞说。

值得注意的是，建设地下管廊涉及城市规划、新区发展等多方面内容，因此在整个建设过程中有些问题需要政府和参与企业考虑周全。

“有些地方的新区要先建设地下管廊，但是新区建设往往和招商引资进度、成效相关，如果新区前几年入驻企业较少，管廊建成也难以有管线纳入。而且，不同的管线纳入时间也不同，这在一定程度上影响管廊的收入来源。”李力说。

此外，即使地下管廊建设好，管线企业是否愿意纳入也要视具体情况而定。李力表示，管线企业会考虑入廊费和维护费用是否合算。同时，供排水企业管线纳入地下管廊还涉及路网、标高、泵站等多方面问题，这些问题都需要关注。

介绍 什么是地下综合管廊

城市地下管道综合管廊，又被为“综合管廊”，是指将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。各管线需要开通时，只需通知有关负责部门，接通接口即可，既便于修理，又节省了国家的资源。

声音

规划 先普查，再按需定制

住建部城乡规划管理中心主任刘佳福

推进城市地下综合管廊建设，首先要编制城市地下综合管廊建设规划。一方面，要在开展城市地下管线普查的基础上，统筹各类管线的实际发展需要，结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设区域、系统布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等。

另一方面，各地要在编制城市地下综合管廊专项规划的基础上，建立地下综合管廊建设项目储备制度，组织编制5年项目滚动规划和年度建设计划。

收费 明确有偿使用市场化定价

大岳咨询有限公司总经理金永祥

社会资本对参与城市地下管廊建设热情非常高，需要的是地方性的制度设计和实施细则。要按部署统一“入廊”，这就涉及利益机制。《指导意见》明确要实行有偿使用原则，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。

下一步，要考虑具体收费标准与建设运营，成本和收益的关系，地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位的市场化定价原则等。这是市场激活与否的关键，地方政府的规划主导，要与有关部门的政策引导高度协调。

投资

交给社会资本可考虑国外投资

北京排水集团专家谭乃秦

地下管廊建设可以交给社会资本，未来不同的部门都可以参与管理，要参与的就交钱。如预留的地方给其他部门建设其它管道，都可以收钱，各自费用各自处理。同时也可以依靠国外公司投资，但前提是能看见收益，若不能保证收益，那这一条路是不可行的。

标准

瞄准100年，完善配套

上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司副总工程师王恒栋

地下综合管廊工程要以当代国际水准为标准，建设时应根据100年的设计使用年限和环境类别进行耐久性设计，按照城市生命线工程抗震减灾的要求，做到乙类建筑物的抗震设计和抗震建设。

同时，要完善相关配套设施。按照规范的要求，同步配套建设消防、供电、照明、通风、排水、监控等附属设施，提高智能化监控管理水平。此外，要把好原材料质量关，确保工程建设符合质量验收标准要求；要考虑全寿命周期费用最优的要求，减少运营期的维护和维修费用。

评论

管廊建设迎来黄金期

马浩亮

中国国务院总理李克强7月28日主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设。这一举措可谓顺应民心所向。地下管廊建设落后引发的城市内涝，已经成为严重的“城市病”。每到盛夏雨季，各大城市“看海”的新闻屡见诸报端。一遇到降雨，市民街头捞鱼、划船，公交车变轮渡，楼盘成海景房。当然，所谓“看海”，戏谑中有更多无奈。地下管廊建设落后引发的城市内涝，已经成为严重的“城市病”，甚至多次造成伤亡。

城市管廊建设存在的突出弊端是缺乏统一规划、统筹建设、长远布局。水、电、热、气等不同部门各自为政，各扫自家门前雪；且目光短视，一届领导一届工程。因此造成大量重复建设，城市马路经常被开膛破肚，排水管道刚建好填平路面，燃气管道建设时又重新挖开，另起炉灶；空中的电力、电信线路横七竖八。不仅给市民生活出行带来不便，加剧交通拥堵、灰尘污染，更严重浪费公帑，加重财政负担。这些被老百姓戏称为“马路拉链”、“空中蜘蛛网”。而7月28日的国务院会议还引用了这些词汇，说明决策层充分吸纳了民意、民声。

目前只有北京、上海、深圳等少数城市建有综合管廊，全国里程仅约800公里，迫切需要补足“欠账”。

7月28日的国务院还针对可能出现的问题提前做了详尽安排，譬如要求考虑城市发展远景、预留和控制地下空间；完善抗震防灾等标准，落实质量安全主体责任，建立终身责任和永久性标牌制度。同时创新投融资机制，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。可以说，城市地下管廊建设，将迎来历史上最好的黄金期。

新加坡是一个岛国，地少人多、土地资源不足，因此新加坡非常重视城市规划。从上世纪90年代末，新加坡首次在滨海湾推行地下综合管廊建设，成为新加坡在地下空间开发利用方面一个成功案例。

很多人都熟悉新加坡滨海湾帆船造型的金沙酒店，但很少有人知道滨海湾一带的地下隐藏着一条集纳了该地区供水管道、通信电缆、电力电缆的综合管廊，而这条地下管廊也是保障滨海湾成为世界级商业和金融中心的“生命线”。

这条地下综合管廊距地面3米，全长3.9千米，工程耗资8亿新元（约合35.86亿元人民币），集纳了供水管道、电力和通信电缆，甚至垃圾收集系统。