农地抵押成都试点调查：没有违约，规模停滞

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2010年，成都市于全国率先开展农村土地经营权抵押贷款试点，其目的是在成都实现农村土地“确权颁证”的前提下，探索土地资源换资本的新途径。这项改革曾受到全国关注，一些地区派员去成都取经。

但这项试点进行5年后，成都市金融办回复道记者称，至今成都市的农村产权融资总额达到100亿元，而土地经营权抵押仅仅有2000万。

具体而言，贷款周期长、金额低，还贷周期短，成为制约农村土地经营权抵押贷款推广的主要原因。

黎坝村的短暂试点

崇州市黎坝村作为承担了多项农村改革探索的乡村，这里的每一项改革都颇受各级政府关注。黎坝村的农村土地确权颁证在2010年全部完成，这是黎坝村进行所有农村改革探索的前提。

在确权颁证的基础上，黎坝村成立杨柳土地承包经营权股份合作社 ，农民自愿入股，搞粮食规模化生产经营。

在2010年下半年，农业合作社计划种植市场经济效益高的羊肚菌。但合作社30多户村民却未筹够4万元的种植费。

现在已经成为崇州市隆兴镇副镇长的周维松，当时负责着合作社的运作。他告诉21世纪经济报道记者，通过和崇州市农发局、成都农商银行协议，周维松带领着村民用101.27亩土地的经营权，获得了成都农商银行崇州市支行16万元的授信。

双方签订了三份合同：《最高额授信合同》、《最高额抵押合同》、《流动资金借款合同》，双方约定把上述101.27亩土地五年的经营权抵押给银行，如果合作社未能及时还贷，那么银行在期限内可以处置经营权，时间过后经营权归还合作社。

由于履约主体是杨柳土地承包经营权合作社，因此当时在全成都还出现了第一份土地经营权证：由崇州市农发局颁发给杨柳土地承包经营合作社，确认其经营权有效。

此外，成都农商银行还提出了另一项放款的前提：合作社中所有农户都要签字同意进行上述经营权抵押。

在上述背景下，成都农商银行和合作社商定了具体的抵押协议：在五年的经营权抵押期内，将2010年和2011年作为贷款期，银行给合作社贷款，2012年是还款期 ，如果2012年没有还清贷款，那么上述101.27亩土地在2013和2014年的经营权，就交给银行处置，到期后经营权再归还给合作社。

成都市农商行根据2010年崇州市农村土地1000元的基准地价，以及全年种小麦等粮食，大致1000元一年的收入，进行经营权价值评估，即101.27亩土地一年的经营权价值约为10万元。

而由于成都农商银行和合作社商定的是以2010年和2012年的两年的经营权进行抵押，因此共计可抵押的经营权总额是20万元。考虑到风险因素，成都农商银行在20万的基础上打了八折，总共授信额度为16万元。

于是在2010年12月1日，杨柳土地经营权承包合作社完成了四川省第一笔农地经营权抵押贷款。

但杨柳土地经营权承包合作社第一年只贷了6万元。周维松说，这是因为当时村民考虑到羊肚菌的市场风险，建议少贷。合作社种植的羊肚菌，2011年4月份收益接近10万元，在顺利偿还6万的贷款后，剩余4万元进行了分红。

成都农商银行称，在贷款的实际操作中，银行方面进行了全方位管控：首批贷款的6万元按照羊肚菌种植的阶段性资金需求直接支付给种子、化肥等销售企业，加强了对资金使用的监管，资金不会通过合作社成员之手对外支付，提高了款项使用的透明度、提高了款项使用的效率。

2011年下半年，合作社将剩余的10万元授信额度，继续种植羊肚菌，并在2012年按时完成还款。

但是从此以后，杨柳土地经营权承包合作社却再未依靠经营权进行一笔贷款。

周维松说，这是因为在具体操作过程中，发现了几个难以逾越的障碍。

第一是贷款程序复杂，时间长。“在银行办理各种手续以及后续的放款期，加起来接近两个月，对于一个生产季仅半年的农业生产而言，放贷时间过于漫长。”

第二是银行需要全体合作社社员签字确认经营权抵押协议，“合作社在只有30多户村民参与的时候，签字很好办。但后来合作社土地面积扩大到500多亩，村民共计600多户，参与户数多起来后，意见没有办法统一，导致了办理贷款流程更加漫长”。

第三，该贷款需要支付7.8%的利息，但是农业的利润只有30%左右，这对于农业生产而言成本过高。

“实际上我们已经打通了农地经营权抵押贷款的所有环节，但是在贷款制度以及利率方面的原因，导致了我们放弃这项探索”，周松维对21世纪经济报道记者说。

银行的兜底风险

试点5年，2000万元的贷款总额，甚至不足成都市为此设立的风险资金池子大——2009年，成都市政府发文设立3000万元的农村产权抵押融资风险基金，称如果发生融资风险，将有该基金兜底。

具体的做法是：当债务履行期满，抵押人未清偿贷款时，抵押权人（商业银行）可与抵押人协商，以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，若发生损失，农村产权抵押融资风险基金将承担80%的损失，剩余20%由银行承担。

但即使银行仅承担20%的损失，其业务开展情况亦不理想。

成都农商银行崇州市支行一位不愿具名的负责人告诉21世纪经济报道记者，崇州市黎坝村在2010年12月完成了该省农村土地经营权抵押贷款的首笔业务，此后逐步在崇州市推广。但截至目前，成都农商银行崇州市支行总贷款金额仅400万。而且主要集中在2012年前后发贷，目前该项业务几乎停滞。

而需要提及的背景是，崇州市作为四川省的现代农业示范城市，承担了多项统筹城乡试验任务。其在某一项探索上的成效，可以较为客观地反映整个四川的境况。

上述人士表示，银行在实际操作中，遇到的问题主要有两个方面。

第一是在违约发生后，土地经营权的处置存在难度。“如果贷款对象违约，那么银行将有权在一定期限内把剩余的经营权期限进行处置，但是崇州距离成都市接近80公里，土地资源区位没有优势，再加上国家对农村土地有用途管制，处置存在难度。”

第二是土地流转方往往不会一次性足额缴纳经营权租金，这造成银行对土地经营权评估金额过低。

如果银行按照借款方意愿，以经营权流转协议租赁年限评估价值放贷后，由于农业经营的高风险，如果农业公司在亏本后，第二年选择违约，那么银行在处置这笔违约贷款时的问题非常棘手：农户只拿到了农业公司给予的一年租金，肯定不会同意银行按照和农业公司签订的贷款协议，继续占有他们的土地经营权。

“而如果按照一年的期限抵押经营权给银行，考虑借款风险打6-8折，银行进行价值评估的金额非常小。而且在走完银行所有流程后，经营权的租期只剩下八九个月，如果在这期间出现违约，银行更加不容易对经营权进行二次处置。”

上述担忧的负面效果，也在成都市另一个农地经营权抵押贷款试点城市金堂县有多体系。2014年后，金堂县共有7宗土地发生经营权抵押贷款。但当地农发局负责人称，贷款差异较大，如有的200亩地的经营权抵押贷了200万，也有一宗涉及495亩土地抵押的贷款却仅获得30万。

成都市金融办负责农村金融的相关人士对21世纪经济报道记者称，成都市的农村产权融资总额达到100亿元，而土地经营权抵押仅仅有2000万，相比较而言，成都市在农村建设用地和林权融资方面占比很高，而从具体业务量而言，是农村房屋抵押最多。

在上述人士看来，影响农村土地经营权抵押贷款开展积极性的因素，主要是农村土地本身价值不高，“这是最大的原因，此外国家对耕地有着严格的用途管制，也影响了金融机构参与的积极性”。

事实上，成都市为整个农村产权所设计的3000万风险基金，至今仍分文未少地躺在那里。即使是被认为风险较高的农地经营权抵押贷款，总共2000万的贷款额亦未有一笔违约产生。

“实际上我们认为，在农村产权抵押融资的顶层设计层面有缺失，是目前各个探索实施方遇到的最大问题。”