上海公布外滩踩踏事件调查报告

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21日，上海市发布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告。还原此次事件发生的经过表明，这是一场本可避免的灾难。令人痛心的是，“海恩法则”又一次残酷魔现，36个鲜活的生命消亡于松散的安全链条上。

经上海市委常委会、市政府常务会议讨论通过，决定给予黄浦区委书记、区长等11人党纪、政纪处分。

本需强调的“一字之差”

灯光秀易址信息宣传严重不到位

自2012年元旦跨年启动以来，外滩灯光秀一直是上海跨年的一个招牌活动，外滩风景区也是国内外游客来上海的“首选之地”。2014年11月，鉴于在安全等方面存在一定不可控因素，黄浦区政府向上海市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行；12月9日决定在外滩源举行，活动现场观众控制在3000人左右。

调查报告指出，直至12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动调整信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。

“地址变更的宣传报道、与公众的沟通很不够，即使是土生土长的上海人，对外滩和外滩源的区别也不甚了解，导致现场人流量并没有因活动的取消而减少。”调查组邀请的专家组成员、国务院原参事、原国家安监局副局长闪淳昌说，在风险评估、风险管理、风险沟通上都存在问题。

预防准备严重缺失

安保人员配置严重不足

黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。

正是由于外滩灯光秀的取消，当晚相关活动安保的级别也因此下降至区级管理：没有采取封站和封路等较高级别流量控制手段，没有安排与2014年跨年夜相当的警力，没有启动大规模的志愿者服务。

黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门，对外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。

虽然后期也增调警力，但截至当日23时30分，黄浦公安分局在外滩风景区、南京路沿线布置警力只有510名，其中陈毅广场80名（阶梯处13名），南京路沿线150名。

人流量大未及时研判

应对处置不当

数据显示，截至事发当日20时至21时，外滩风景区的人员流量约12万人，21时至22时约16万人，22时至23时约24万人，23时至事件发生时约31万人，一直处于进多出少、持续上升的趋势。

然而，对于人流量的上升，上海公安黄浦分局却未及时研判、预警、未发布提示信息。当日21时39分，黄浦公安分局指挥中心指挥员致电外滩分指挥部，得知当时外滩风景区和南京路步行街人员流量为“六七成”（民警凭经验对人员密集程度的判断），但电台和电话记录未显示上报上海市公安局指挥中心，直至22时45分，黄浦公安分局上报，说外滩风景区观景平台人员流量为“五六成”。

调查报告认为，上海公安黄浦分局负有直接管理责任：对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施；未报请黄浦区政府发布预警；对上海市公安局多次提醒的形势研判要求未作响应；在现场现有警备明显不足的情况下，只对警力部署作了调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求。

调查认定，对事件发生，黄浦区政府负有主要管理责任，黄浦公安分局负有直接管理责任，黄浦区市政委负有管理责任，黄浦区旅游局负有管理责任，黄浦区外滩风景区管理办公室负有管理责任，上海市公安局负有指导监督管理责任。

11人被建议处理

遇难人员家属救助抚慰金80万元

调查报告建议，对包括黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名党政干部进行处分。其中，周伟、彭崧、黄浦区区委常委、副区长吴成事件发生当晚在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神、公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。建议给予周伟撤销党内职务处分，建议给予彭崧撤销党内职务、行政撤职处分；建议给予黄浦区副区长、黄浦公安分局党委书记、局长周正撤销党内职务、行政撤职处分；建议给予吴成党内严重警告、行政降级处分。

21日，黄浦区外滩拥挤踩踏事件善后处置工作组公布外滩拥挤踩踏事件救助抚慰标准，遇难人员家属的救助抚慰金确定为人民币80万元。其中，50万为政府救助抚慰金，30万为社会帮扶金。

伤残人员的救助抚慰金额，将根据伤员救治、伤情和伤残鉴定等具体情况另行确定。

视点

官员“吃喝门”真相追踪

在关于外滩踩踏事件的后续报道中，“官员当晚在附近吃豪华餐”的细节引发关注。中共上海市纪委在1月21日的事件调查通报中，对该细节的报道进行了回应：几乎在踩踏事件发生同时，上海黄浦区区委书记、区长等10名干部公款吃喝，违反中央八项规定精神。

官方回应“吃喝门”四大焦点

据媒体报道，外滩源演出当晚，黄浦区部分领导就在附近的高端餐厅——空蝉日本菜餐厅用餐。该餐厅只有四个包间，餐标只有三档：每人1888元、2888元、3888元，不点菜。对于公众关心的几个焦点，官方调查结果如何呢？

焦点1：是否有官员在当晚吃喝？上海市纪委在通报中称，2014年12月31日23时，黄浦区政府与上海广播电视台在外滩源文化广场举行新年倒计时活动，区领导参加。结束后，黄浦区委书记周伟等人来到益丰外滩源商场察看跨年活动，到了商场三楼，进入已结束营业的空蝉餐厅（由外滩源发展有限公司投资）吃夜宵。

焦点2：是否在高档的空蝉餐厅用餐？通报称，黄浦区属国有企业外滩投资集团董事长周旭民让位于空蝉餐厅对面的壹藏餐厅（同由外滩源发展有限公司投资）提供了寿司、面条、汤圆以及饮料、清酒。

焦点3：用餐谁买单？通报称，夜宵共消费2700余元，未付费。此外，通报详细列举了用餐人员名单：黄浦区委书记周伟，黄浦区委副书记、区长彭崧，原任黄浦区委副书记、现任市社会工作党委书记孙甘霖，黄浦区委常委、副区长曹金喜，黄浦区委常委、副区长吴成等人。

焦点4：如何问责？通报称，公款吃喝违反了中央八项规定精神，决定撤销黄浦区区委书记周伟党内职务；撤销黄浦区区委副书记、区长彭崧党内职务、给予行政撤职处分；给予黄浦区区委常委、副区长吴成党内严重警告、行政降级处分；给予黄浦区区委办公室主任田作庆党内严重警告处分、免职；此外，对孙甘霖等其他6名干部给予党内严重警告处分或党内警告处分等。

“空蝉”是一个什么样的餐厅？

位于上海市黄浦区北京东路99号的益丰外滩源商场，就是干部“吃喝门”的事发地。

记者在商场三楼看到，楼层东侧有“空蝉”“壹藏”两家相邻的日式料理餐厅。餐厅销售负责人介绍，空蝉餐厅装修十分“考究”，风格模仿日本古典建筑，没有大厅，只有包房，是一个私密的高端餐饮场所，并且不招待散客，只接受提前预订。

据了解，“空蝉”餐厅共有4间包房，其中一间包房面积有20至30平方米，可容纳12人。所有包房均为日本知名设计师设计，采取“春、夏、秋、冬”不同的主题，还穿插多个人造流水景观。“日常人均消费约为2000元至5000元。”这位负责人介绍。

据介绍，即使是该餐厅最“低端”的晚宴套餐也需每人消费1880元，包括河豚、鲷鱼等高档菜肴，还要加收10％的服务费。“食材除了蔬菜全部进口空运，连装菜的盘子也是定制的”。

“这里很少有普通游客来，多数都是企业招待之用。”知情“常客”、供职于某地产集团上海分公司的林先生提供的发票显示，在此吃一顿饭消费动辄万元以上。

记者调查还发现，“吃喝门”事件还存在历史建筑变身高端餐饮场所的问题。根据文物部门公告，益丰外滩源商场所在建筑为始建于1911年的益丰洋行大楼，是上海市第二批优秀历史建筑。

益丰外滩源商场物业管理办公室的一位负责人向记者确认，目前该大楼的所有者系国有企业。“改造后，现为精品商场，经销各种奢侈品、定制服装，以及高端餐饮，租金即使在上海地区也属于高水平。”

“吃喝门”还有多少其他问题待反思

为何敏感时间不在岗位而在附近吃夜宵？从直线距离来看，干部吃喝地点距离踩踏事件发生的外滩陈毅广场不足一公里，记者亲身测试，步行不到10分钟。事发当晚，所有黄浦区主要领导均不在岗，未严格按照中办、国办的要求“严格执行24小时专人值班和领导待班制度”。

“部分官员在敏感时间肆意妄为，对中央八项规定置若罔闻，属于顶风作案，应当受到党纪严肃处理。”中央党校教授辛评说。

已结束营业的高档餐厅，为何为干部吃喝再开方便之门？据了解，当晚黄浦区领导干部前往餐厅所在商城考察，系受到周旭民邀请。而“空蝉”“壹藏”两家餐厅，均为外滩投资集团旗下的外滩源发展有限公司投资，属国有运营。

记者查阅工商注册登记资料发现，空蝉餐厅系上海外滩源发展有限公司益丰大厦分公司所有，成立时间为2013年9月18日。目前，纪检部门已给予外滩投资集团董事长周旭民党内警告处分。

是否属于超标用餐？根据《上海市党政机关国内公务接待管理办法》，接待用餐按该市会议用餐标准执行。按目前的上海市级机关的会议费标准，伙食费最高标准为150元／人。当晚，黄浦区干部人均消费270元左右。但并未付钱。

“现行公务接待办法明确，禁止向下级单位及其他单位、企业、个人转嫁接待费用。”中国社科院廉政研究中心副秘书长高波指出，如果党政干部在国企经营、投资的餐厅消费不结账、不付费，势必也存在违规之嫌。