萨班斯法案的由来

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2001年12月，美国最大的能源公司——安然公司，突然申请破产保护，此后，公司丑闻不断，规模也“屡创新高”，特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件，“彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心”（Congress report, 2002）。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了《萨班斯法案》（以下简称SOX法案），该法案的另一个名称是“公众公司会计改革与投资者保护法案”。法案的第一句话就是“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”

美国总统布什在签署“SOX法案”的新闻发布会上称“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案 ”。但由于该法案刚刚通过不久，其执行也不到两年，现在就来评价该法案的成败得失，为时尚早。但是，了解该法案的通过背景以及该法案制订过程中的一些问题，对我们正确认识、把握该法案，从而理性地看待我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题，不无裨益。

按照美国国会网站对SOX法案的介绍 ，该法案最初于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会(Committee on Financial Services)，到7月25日国会参众两院最终通过 ，先后有6个版本，它们分别是：2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日，我们现在看到的是7月25日的最后版本。

2002年2月14日提交到众议院金融服务委员会的版本 ，包括13章，主要内容集中在对注册会计师行业的监管，如：成立一个管制机构，监督注册会计师的运行；对该管制机构的运行给出一些原则性的规定；禁止公司官员、董事等相关人员对审计实务施加不当影响；加快财务披露的速度，包括对内幕交易和关联交易的电子披露；禁止在退休和养老金冻结期间(blackout periods)内部人的交易；责成SEC修改公司信息披露的相关规定、设定最低检查期，并在指定的日期内提交对分析师的利益冲突、公司治理实务、执行(enforcement actions)、信贷评级机构等的专项研究报告。与最终通过的版本相比，第一稿较温和，不仅没有最终定稿所包括的各项严厉的刑事责任要求，而且，对会计职业监管相对较宽松。当然，这与该法案起草时间短有一定的关系，因为，2001年12月2日安然申请破产保护，第一稿正式提交的日期为2002年2月14日，这中间还包括一个月的国会休会期（2001年12月21日至2002年1月22日）。此外，当时世界通信等事件尚未爆发，社会舆论对企业管理层的态度还没有根本转变 。

从对美国国会网站的检索情况看，安然公司2001年12月2日申请破产保护，美国国会众议院“金融服务委员会”2001年12月12日就安然事件举行第一次听证会，讨论安然倒闭对投资者及资本市场的影响，作为专家证人出席听证会的有SEC首席会计师、安达信的首席执行官等4人 。国会于2002年1月下旬复会后，2月4日、5日又召集两次听证会，2月14日正式提交第一稿，自2月14日起，众议院金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会，到4月22日列入Union Calendar, Calendar  No. 247，并根据听证情况进行了第一次较系统地修订。4月22日的第二稿与第一稿相比，篇幅增加了将近一倍 ，主要变化是对公众监督组织（Public Regulatory Organization, PRO）的人员组成、经费来源与独立性、具体运行等的规定更加细致，增加了要求SEC对公司高管在重新编制财务报表之前六个月销售公司证券所得部分进行审定并强迫其交出相应利得；具体讨论了对安然和安达信主要责任人的可能法律行为及其所得的处理；要求美国总审计署(GAO)对投资银行和财务顾问在安然、环球通讯(Global Crossing)失败事件中的作用、特别是投资银行从事的纯粹帮助企业操纵现金流以掩盖其真实财务状况的行为；要求美国律师协会(American Bar Association)对其职业行为示范规则(Model Rule of Professional Conduct)以及SEC的规则展开研究，讨论相应职业道德指南是否有效地指导律师行为并保护公司股东利益。

第二稿提交后，众议院的讨论非常激烈，4月24日当天共提交了5份正式的修改意见，涉及：部分术语（A001）、要求PRO成员中至少有一人从来没有获取过会计资格(A002)、责成SEC对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来自审计(A003)、成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的财务报表审计(A004)、对PRO的具体运行进行讨论与限定(A005)。上述修正案只有前两个获得通过，后三个都未能通过。在经过正式讨论后，国会责成工作人员进行修订，从而完成了第三稿。第三稿与第二稿相比，变化不大，主要调整就是PRO成员的组成上，从原来的两个非会计人士、三个会计人士，改为一个从未接触过会计、两个最近两年未执业，其他就是一些遣词用句上的调整。

美国国会关于该法案的记录表明，从4月25日提交给参议院“银行、住房与城市事务委员会”讨论，之后直到7月15日，这之间没有关于该法案讨论、修订的记录。但实际上，参议院同期也在进行相应的立法行动。比如，参议院“银行、住房与城市事务委员会”自2月12日至3月20日，共举行了十次听证会，讨论安然、安达信事件的原因、影响与对策。其中，2月14日的听证会邀请了国际会计准则委员会的秘书长、主席等就会计准则的表现形式以及美国“公认会计原则”等问题作证。3月8日，参议员Dodd提交了有关重建投资者对会计行业信任的法案 ，该法案基本思路与众议院所提交的H3673相似，但增加了有关会计与审计准则、会计师事务所轮换等提议。

6月25日，参议院“银行、住房和城市事务委员会”主席Sarbanes报告有关 “公众公司会计改革与投资者保护2002法案” ，该法案的书面文本于7月3日正式提交给参议院，7月8至15日的讨论中，共收到122份补充或修正提案，最终于7月15日在参议院以97对0票高票通过，最终通过的提案名称为“公司与犯罪舞弊责任2002法案”或“强化白领犯罪惩罚2002法案”，但参议院同时将该法案与众议院提交的HR 3673进行合并，成为7月15日的修改稿（第五稿） 。

按照相关资料的介绍，当民主党参议员Sarbanes早在6月18日宣布将提交一份关于“公众公司会计改革与投资者保护法案”时，参议院内部的意见并不统一，共和党资深议员Gramm不支持该提案。有评论认为，如果不能取得Gramm的支持，估计该提案2002年内都无法获得通过。但6月下旬至7月上旬的一些事件，对该提案产生重大影响。

其中，影响最大的是2002年6月25日公布的世界通信(WorldCom)38亿美元假账事件。如果说，安然、环球电讯等公司丑闻令美国社会震惊，那么，世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒。6月26日，布什总统承诺要推进对世界通信事件的调查，并将相关人员“绳之以法”，7月9日，布什总统专程到华尔街发表演讲，宣布成立由司法部副总检察长（Deputy Attorney General）为主席的“公司舞弊惩治工作组”，加大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任。同时，布什也要求国会在7月底休会前能够提交让其签字生效的法案。这一切，都促成了参议院最后快速通过对S2673的审议，并将其并入HR 3673。这样，修正后的草案篇幅又增加了一倍多 ，内容也发生了较大变化，从原来的18章压缩为10章，删除了对有关投资银行、律师等的讨论，将S2673的内容与第四稿的内容进行合并，如第8章“公司及舞弊罪的责任”(Corporate and Criminal Fraud Accountability)、第9章“严惩白领犯罪”(White-collar crime penalty enhancements)都是直接来自S2673；将原先数章讨论的内容如对审计行为的不当影响、非法证券收入的测定与没收、内部人交易等并入“公司责任”(corporate responsibility)一章；正式确定监管会计职业的权威机构名称为“公众公司会计监督委员会”(Public Company Accounting Oversight Board)，并对该机构的具体运作加以限定。本次修订稿基本确立了SOX法案最终版本的基调。7月17日，参议院任命了由Sarbanes等9名参议员作为该项法案的主要评议人(conferee)，负责与众议院进行沟通，进行后续的修订。

众议院同时也在采取相应的行动。7月15日，众议员Sensenbrenner提交了一份关于强化公司高管层舞弊责任的议案，16日获得众议院高票通过，通过的名称为“公司舞弊责任2002法案”(Corporate Fraud Accountability Act of 2002)，并同时提交参议院司法委员会(the Committee on the Judiciary)进行讨论。该法案最终也并入HR 3673，成为最终法案的第11章。

7月17日，由参议院修改的法案被返回给众议院。不知是出于对众议院荣誉的维持，还是出于对自身荣誉的维护，Oxley要求全体众议员一致否决参议院的修改，并专门举行一个会议（a conference）。当天的辩论结果是：将法案提交会议讨论，同时，任命了以Oxley为召集人的10位评议人。此外，众议院还就该法案的一些具体章节（如306、904、108、109等）任命了专门的成员作为评议人，要求对这些部分给出具体的修改意见。由于美国总统布什多次要求国会加快立法进程，并要求国会在8月份休会前能够提交一份最终法案让总统签署，因此，国会参众两院都在尽快协调双方之间的差距。自19日起，众议院的相关成员与参议院的会议成员举行会议，对相互分歧进行辩论，并于24日完成了对法案的修改。

7月25日，该修正稿以高票分别在参众两院通过 ，7月30日，美国总统布什签字，SOX Act正式成为美国的一项法律。

来源：中山大学管理学院教授、美国杨百翰大学富布赖特访问教授