迎接中国的城市化挑战

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中国经济的高速增长正给城市政策带来越来越大的挑战。大量外来人口涌入城市，导致城市的无序膨胀、耕地流失和对能源及自然资源的需求螺旋式上升，也给提供社会服务带来更多挑战。现在是政策制定者重新思考城市化迄今为止的发展历程和解决上述问题的方法之时了。

中国目前生活在城市的人口数量约为6亿，但这仅占全国人口的45%，而美国的城市人口比例超过了80%，这说明中国的城市还有可能大大扩张。麦肯锡全球研究院新近完成的一项研究预测，到2025年，中国城市人口还将增加3.25亿人，这其中包括2.3亿外来人口。按目前的趋势发展，中国城市人口到2025年将达9.26亿，到2030年将超过10亿（可在线阅读报告全文：Preparing for China’s urban billion）。

快速的城市化将推动 GDP 增长，但也带来了严重挑战。据我们估计，城市地区对能源的需求可能会增加1倍以上，对水的需求将增加70% ～100%。向新增外来人口提供医疗和教育将使地方财政承受极大压力。根据城市化发展（更集中或更分散）的不同形式，全国耕地面积可能会减少7% ～20%。从全球各地的城市来看，当基础设施和市政服务无法跟上人口流入的脚步时，就会出现城市无序扩张、大量贫民区、污染和交通堵塞等问题。中国的政府官员现在做出何种决策，将决定中国的城市究竟是疲于应付增长（如像墨西哥城、孟买和圣保罗），还是崛起为与伦敦、纽约和东京相当的世界级大都市。

我们研究了中国即将到来的城市扩张的四种情形对劳动力、资源管理和地方财政等领域的影响。这四种情形分别描绘了未来城市增长的四种不同模式，即“超大城市型”（出现数量不多的人口为2000万或超过2000万的超大型城市）、“中心辐射型”（在大城市周围出现中小型城市群）、“分布式增长型”（出现大量中型城市）和“小城镇主导型”（出现数量更多的小城市）。按照以上任一种情形发展，到2025年，中国将出现完全不同的城市化格局（图表1）。

我们的分析显示，从GDP 增长和城市系统的总体效率来看，集中式增长方案（“超大城市型”和“中心辐射型”）将取得最大收益，但也可能导致更严重的拥堵和区域性缺水。要实现集中式增长，必须刻意扭转现在的城市化趋势，不过，与分散式增长相比，到2025 年，集中式增长可将人均GDP 提高20%，同时将能源效率提高20%左右，还可最大限度地减少耕地流失。

尽管中央政府不可能轻易地迫使城市化朝这一方向发展，但可以通过土地政策、基础设施规划和地方财政等方面的举措来鼓励城市化朝这一方向发展。无论以何种可行的方案发展，城市领导者都应该把重点放在提高城市生产率的政策上，以缓解由于快速城市化而产生的种种问题。

城市化的未来中国的经济增长一直伴随着快速的城市化。从1990～2007年1，中国的城市人口增长超过1倍，从2.54亿增加到6.01亿。同期，实际 GDP 增长近10倍，从1.57万亿元人民币（2240亿美元）增至15.26万亿元人民币（2.18万亿美元）。民间投资都聚集在城市，中产阶级扩大现象也主要出现在城市2。到2025年，城市人口将增加近1倍，这将对城市生活产生巨大的影响。

未来的转变从1990～2007年，中国城市主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行扩张：通过城市扩张而增加的人口（估计为1.31亿）多于通过农村人口的迁移而增加的人口（估计为1.13亿）。通常，地方政府有偿征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售以用于开发，以这种方式来筹集资金，用于改善基础设施、增加服务和支付其他与增长有关的支出。虽然这种做法在自认为受到不公正对待的农民当中引起了社会矛盾，但这也许是中国城市中很少出现贫民区的主要原因之一，这种筹资来源让地方政府得以跟着人口猛增的节奏来修建和维护道路、公用设施和住房。

我们的模型表明，按照目前的趋势，在今后的20年，人口迁移将起到更大的作用，占到新增城市居民的70%左右（图表2）。促使这一变化的因素有两个。首先，许多城市的扩张空间已经用完，因为它们已经靠近其他行政管辖边界或地理环境已不适于城市开发。其次，由于中国领导人担心耕地流失太多、土地投机导致通胀和社会矛盾可能会继续不断，中央政府已经限制各个城市再按照以前的模式进行扩张。

由于通过出售土地获得的财政收益减少，再加上增长模式转向依靠外来人口的流入，城市的预算将面临极大压力。与连同土地一起并入城市的居民不同，外来人口几乎是两手空空地来到城市，需要付出更大的努力才能融入。在中国的户口（居民登记）制度下，大多数外来人口并非马上就有资格享受全套社会服务。但是，随着外来人口比例的增加，政府将感受到需要为他们提供更多福利的压力，特别是医疗和教育。事实上，政府近来已经将外来人口的福利明文列入城市化政策。

按目前的趋势发展下去，未来将是一个分散的城市化格局，中型城市（人口为150万～500万）将吸收大部分的新增城市居民。总体上，大约40%的城市扩张将发生在这些城市。我们估计，从2007～2025年，这些城市的总人口将增加近1倍，从1.69亿增至3.11亿，约占中国城市人口的1/3（图表3）。与此同时，中国中型城市的数量将从73个增加到115个。它们对中国经济的重要性也将上升：它们对 GDP 的贡献将从2007年的29%增加到34%左右。

虽然分散的城市化是目前的总体趋势，但大都市（人口超过1000万的城市）仍将继续快速增长；到2025年，它们的人口将占中国城市人口的13%。在今后20年，成都、重庆、广州、深圳、天津和武汉这6个城市的人口很可能会超过1000万，从而加入北京和上海，跻身于中国大都市的行列。这些城市的居民数量将增加近4倍，从2007年的3400万增至2025年的1.2亿，它们对GDP 的贡献也将增加1倍多，从11%上升到24%。

城市化的影响如此大规模的城市化所带来的变化将是十分巨大的。到2025年，为满足城市的能源需求，中国将需要建设900千兆瓦～1100千兆瓦的发电能力。在此期间，中国还需要铺设50亿平方米的道路和2.8万公里的轻轨，并造起2万～5万座摩天大楼（新增建筑面积约为400亿平方米）。以上只是持续城市化的几个明显表现，还存在其他一些挑战，类似于其他国家在从农村到城市的人口迁移时所遇到的挑战。

土地。土地压力将增加，这引发人们对中国食品安全的担忧，并威胁到进一步的城市扩张。居民和企业要求更多地开发耕地，而即使按照目前的耕地流失速度，中国的耕地存量也将很快减少到低于1.2亿公顷，这是政府为2010年设定的耕地存量最低目标。

能源、水和污染。对资源的需求将增加1倍，污染将更严重。能源需求将从60千兆英热单位(QBTU) 增加到123千兆英热～142千兆英热单位。虽然农业仍将比城市消耗更多的水，但满足城市的水需求将是一个巨大的挑战。近60%的中国河流水体已低于国际饮用水标准，并且按照目前的趋势，中小城市所造成的水污染量将上升5倍。中国一些主要城市的空气污染已经非常严重，如果不采取合适的全城性行动，还可能继续恶化。

预算。快速扩张将给许多城市的预算造成压力，尤其是中小型城市。有些城市在接受中央政府转移支付之前的预算赤字已经高达相当于GDP 16%的水平。城市预算赤字在接受中央政府转移支付前的平均水平为 GDP 的4%。我们估计，到2025年，中国城市每年将需要额外支出1.5万亿元人民币（2140亿美元）用于向外来人口提供公共服务。此外，还需要为基础设施的改善筹集资金，不过，此类支出占城市 GDP 的比例将不会有太大的增加。除了大城市外，其他所有城市都可能无法承受这样的预算压力。

人才。城市（尤其是较小的城市）都将面临吸引和培养受过教育的劳动力并为他们创造合适岗位的巨大压力。通过吸引这些劳动者，可以使经济多元化，并防止城市陷入美国“铁锈地带”（Rust Belt）在20世纪末所经历的那种长期衰败。虽然到2025年中国每年毕业的大学生数量预计将增加两倍多，但这些高学历者中的许多人都缺乏中国顶尖企业和跨国公司所需要的技能3。

集中化的好处现在采取的行动将不可逆转地塑造中国的城市格局，并对一大批人今后许多年的生活产生远远超过本研究所涉及范围的影响。我们的访谈、模型和分析表明，集中式的城市发展模式（“超大城市型”和“中心辐射型”情形）能实现城市化的收益和负担之间的最佳权衡4。但是，如果要实施此类政策，则必须刻意扭转目前的发展格局，即：中型城市地区不成比例的增长。

与其他许多国家不同的是，从20世纪90年代以来，中国大城市（尤其是上海）的表现就一直优于较小的城市。我们没有发现有任何迹象表明这种情况会改变。中国的大城市除了具有天然的规模效益外，还拥有经验非常丰富的市级领导人，他们都是在政治体系中一级级提拔上来的官员，管理过中小城市、省份，甚至国家部一级机构。官员的升迁在很大程度上取决于政绩，尤其是对 GDP 增长的推动，最好的官员被派到最大的城市。

规模还带来了很多内在的优势。中国最大的城市拥有卓越的基础设施和很大的市场，吸引了大批跨国公司来到这些城市中心，它们带来了更激烈的竞争、新技术和商业做法，还带来了更高附加值的工作。因此，在过去15年，这些城市吸引了绝大多数的外国直接投资。由于在这些城市的中国企业遭遇了更为激烈的全线竞争，它们必须不断地提高业绩。由于家门口就是巨大的市场，它们更容易建立规模经济。由于上述因素以及其他一些因素，到2025年，如果采取集中式的城市化方案，人均 GDP 的增长将比采取其他城市化方案高出20%左右。分散模式（“分布式增长型”和“小城镇主导型”情形）将显著稀释这些效应。

此外，在中国，教育资金是由城市政府提供的，因此大城市能够提供最好的教育质量。中国最好的40所大学中，28所都在6个最大的城市，仅北京和上海就有18所。教育质量将随着这些院校的不断繁荣发展而提高。这些院校的毕业生、其他受过教育的中国人以及外国人才都被这些大城市的知名雇主和舒适设施所吸引：例如，在上海，约1/4的劳动力都受过大学教育。虽然某些中小城市也可以建设优秀的大学或提供诱人的生活休闲设施，但在分散式情形下，许多中小城市将会人才匮乏，因为这样的城市将会越来越多。

集中模式还能产生最大的能源效率：例如，在“超大城市型”情形下，中国城市的能源使用效率将比“分布式增长型”的情形高出18%。首先，在大城市落户的行业往往具有更高的能源效率，比如服务业和电子业，而不是钢铁业和纺织业。此外，大城市的居住和生活空间往往更小，因此所需的采暖和照明能源也较少，而在数量较少的大建筑物中实施节能措施（比如隔热保温）也比在数量较多的小建筑物中更容易。

当然，如果采取集中型的城市化模式，环境问题会变得更复杂，这是集中模式的最大障碍。一方面，更多耕地可能得以保留。水污染也可能得到缓解，这是因为，由于日渐富裕的居民对生活的要求逐步提高，加上来自中央政府的压力，中国最大城市执行废水处理措施的严格程度有所提高。

另一方面，富人会使用更多的水，而集中模式将可能进一步加剧中国的供水问题。虽然无论在何种情况下都有空气污染问题，但在集中式情形下，尽管整个国家的温室气体排放将减少，最大城市的高峰期污染却会更严重（汽车排放的氧化氮物质将是最大城市的主要污染源）。令许多城市地区陷入瘫痪的交通拥堵将可能变得更加严重：到2025年，即使将已规划的道路改善考虑在内，上海的交通量也可能高达道路容量的3倍。此类拥堵会导致可用工作时间的减少，从而损害城市的总体生产率。

推动变革中国的城市发展决策多半是非集中的：市政府负责征税和制定许多对经济有直接影响的决策，比如发放行业补贴和零售许可证等。这些地方决策对中国城市生活质量有着不可逆转的强大影响（参见附文：“城市管理”）。但是，中央政府可以指导地方行动、制定共同标准和监督地方执行，并通过阻止地方行动和处罚地方官员来施加一定程度的反向控制。事实上，中央政策制定者可使用许多手段来将中国的城市化趋势从目前的分散化转变为集中化。

虽然中央政府已经紧缩了城市开发用地配额，但违反中央规定的行为十分猖獗。为加强执行，政府可以投入更多人力和提高监管的透明度，做到及早发现和纠正违规行为，以免违规项目在被发现之前已经走得太远。要严格执法，另一个切实的措施是取消地方法院对此类事宜的管辖权，因为地方法院的法官是由地方权力机构任命的。

中央政府还可以鼓励将基础设施投资集中于超大城市或“中心辐射型”城市群。目前，正在规划将整个中国连接起来的高速公路网、道路体系和铁路网络。虽然这是一个长期目标，但可以优先考虑那些能够增进大城市扩张和生产率的项目。启动如炼油厂、港口和大型高校之类的资本项目时可进行战略考量，以刺激最大城市的增长。

社会政策也可以产生同样的效果。中小城市使用外来劳动者作为推动城市发展的廉价劳动力，这些劳动者常常没有资格享有全套的城市服务。如果针对所有城市（无论大小）的医疗和教育制定相同的国家标准，则会增加中小城市的财政负担，从而阻止它们的无节制增长。

中央政府还可以施展其政治力量。可以改变用于评判市长政绩的衡量指标，这些指标不仅包括他们所管辖城市的GDP 增长率，还要包括他们与其他地区官员的协作和推行高效能源政策的情况。按这种方式重新设计激励制度，则可转变“不计代价增长”的观念，并使那些帮助中国以更高效的方式实现增长目标的市长得到嘉奖。另外，中央政府还可以赋予大都市更多的自主权（比如中央近年来对中部城市重庆的做法），使它们摆脱省一级的预算审批和工作议程，而这种审批和议程可能与优化城市发展不协调。目前，除了北京、重庆、上海和天津外，其他所有城市均由各省政府管辖。

中国即将迎来大规模的城市化。仅仅二十几年后，将可能有2/3的中国人（10亿）生活在城市中。现在，中央和地方政府必须采取行动，确保这一前所未有的变革能够尽可能顺利地完成。在中国，鼓励发展最大城市将会带来最大收益，并最大限度地减少对这个国家的不利影响。