财政预算公开 揭开运维“黑匣子”

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“预算公开，最愿意的就是财政了!” 北京市财政投资评审中心副调研员胡建南说出了心里话，“这样就把资产分配的压力分解到各个单位，以前是财政一家监管，现在是十多亿群众监管，政府的钱花得就更明白。”因为信息公开后，大家都能看到账本，如果有的单位申请了不合理的钱，老百姓就会质疑，为什么要这么多钱，这些钱要来干什么用？

北京市财政局经济建设一处副处长王爱忠，也有同样的感受。

王爱忠的工作职责之一就是负责从宏观层面对这种项目进行审批，其中很重要的一个审批内容就是政府财力能否承受。而胡建南所在的部门则承接其后续工作，评审各项申请费用是否科学合理，在满足项目需求的前提下能否缩减。部门报上来的预算做得越细致越准确，财政的审核负担就越轻，数据也就越近实际。在采访中二人向记者表示，从2005年以来，他们有一个很明显的感受，就是电子政务运维外包项目的申请越来越多，数额也不断加大。但在他们看来，电子政务运维外包的费用是一个很难揭开的“黑匣子”。

尴尬的运维外包费

“十一五”期间的前两年，中国在电子政务上的总投入超过1200亿元。然而，经过多年发展，中国电子政务还是处于初级阶段。为什么？因为电子政务大投入并没有带来大产出，更没有带来大跨越。工业和信息化部副部长杨学山就曾指出，中国有些政府机关已经在电子政务起步和发展阶段徘徊了20多年。

目前，中国电子政务正面临着快速的转变: 从重视基础设施转向信息资源建设、从重视建设转向重视运维 、从封闭性运维转向开放性运维、粗放性运维转向精细化管理。电子政务强调建设后的使用绩效，但是投入了大量建设经费，使用效率并不高。到目前为止，投资建设的大量信息系统已进入运维阶段，设备趋于老化、原有信息系统得不到有效应用、IT和业务系统“两张皮”的状况，让一些电子政务系统成了“花瓶”，变为一种奢侈的摆设。

该不该投钱让这样庞大的系统运转得更好？当然该，这是盘活电子政务资产的唯一方法。但是钱怎样花，如何花得更明白？对于这个问题，目前业内人士都没有一个统一的结论，大家普遍认为还没有形成成熟的、有章可循的电子政务运维外包模式。

财政信息化运维费预算是运维资金的主要来源，目前中国多数财政部门运用固定资产投资系数法确定运维费的拨付,信息化具有无形资产的特殊性，专业技术性强，运维涵盖范围缺少统一界定，计量计价缺乏统一标准，导致了财政、审计部门无法通过一般的会计核算测算衡量资金需求，所以财政部门编制审核运维费预算难度较大。

“最开始有个系数按IT资产的15%核算运维费用，但是这个数字究竟是不是合理？为什么不是别的比例？”王爱忠回忆说，正是在这样的背景下，北京市财政局遴选了北京高法、北京市劳动局、北京市原信息办、北京市水务局等37家政府部门，进行电子政务运维预算编制的试点。针对这37家单位，财政局首先做的工作就是清点资产，从简单的有市场定价的硬件设备和通用软件着手，把资产分为六大类: 服务器、网络、存储、数据库等，将各个试点单位IT设备对号入座，“连每台设备后面的序列号也要核对清楚。”

正是这样精细化的资产清理，为后续的工作开了个好头。

经过了大约一年时间的 实践证明，3%的运维费是不够用的。“就机器的一般维护而言这笔费用足矣，但机器上已经承载了很多应用系统，跟其他系统衔接时，就会发生复杂的关联关系，运维所涉及的不是简单的硬件，而是硬件之上的一套庞大的数据系统、数据之上的信息内容。同时各单位维护形式各异，又分为三类外包方式: 全外包、半外包和硬件设备单独外包。”  王爱忠解释道。

到2008年，运维费的标准达到了资产总额的3.8%。以北京市高法为例，2.5亿元的IT资产核定后，核算出900多万元运维外包费用，此时高法信息化应用已经进入成熟期，信息系统为全系统、全业务、全流程提供业务支撑和信息服务，但硬件之上的数据和信息内容运行服务费用还是有几百万元缺口。巧妇难为无米之炊，如果年年需要为这个缺口操心，那么就会消磨掉政府部门信息系统管理者的积极性，如果缺口难以得到弥合，电子政务系统自然就变成了花瓶和一种奢侈的摆设。能否尽快确定运维外包的预算科目，采用更符合实际的比例，将运维外包费用固定化呢？

“IT是一个矛盾体，投一个工厂，寿命可以达到40～50年，但建设一套信息化系统，可能2～3年就会面临设备折旧更新，那么，到底应该给IT运维投入多少钱？是该任其自生自灭还是应该花钱用好它？”胡建南解释说。“这一点，大家还没有达成共识。”

探索仍然在进行，这37家试点单位中，北京高法从2005年开始探索运维外包模式，到现在经历了5年时间，已经逐步摸索出一条深度融合、精细管理的创新之路。“我们并不想向财政多要运维的费用，多要钱只会增加我们的压力。运维外包不是新建一套系统，也不是买几台硬件设备，它产生的绩效往往是别人看不见摸不着的，信息系统更加高效运转这一成果是无形的。”高法技术处副处长王岚生说。

12个人的难处

近年来，老百姓的司法观念强了，爱打官司了，法院门口排长队的状况时有发生，2001年至2009年期间，北京法院收结案件数量增长了57%，北京法院办案法官人数增长了14%，“案多人少”是北京法院审判工作面临的主要情况，亟待解决。如今，法官的判案效率得到大幅提高，靠的是什么，就是信息化司法，而信息化司法得以高效运转的保障是什么，就是IT运维外包。

全市法院的信息化资产涉及8个资产大类、18个资产细类，总资产规模在3亿元左右，而北京三级法院没有事业编制的信息中心机构，高法技术处也只有12个人的编制。要维系这么大一摊系统，要让2000多项应用与业务进行有效融合，出路是什么？“运维外包！而且只有这一条路可走。”王岚生说。

北京市高法创新性地将设备保修服务与运维人工费用分开，在人员级别、费用标注、工作量等几个方面进行细化，确保运维预算的合理性。其次是整理运维目标和需求，确定了运维的基本目标是信息可用，而不只是设备完好。高法每年有1700万元运维外包费用。“不怕晒给大家看，敢于面对任何质疑。”王岚生坚定不移。据了解，在每年《北京市市级预算支出项目绩效报告》中，都将高法信息技术外包服务项目的实际已支付资金细分为七部分详细描述，包括审判信息系统、数字法庭系统、公益服务系统、信息挖掘发布、庭审光盘刻录、网络信息安全、运维项目监理。

详细明了的账本为取得财政的信任打下了扎实的基础，连胡建南这种“卡钱”高手，都找不出一丝纰漏。胡建南分析说，因为财政关注两点: 节省了什么、收获了什么。

传统的非外包运维模式，每次遇到系统问题或需求变更时，都需要专门进行处理、甚至单项申请报批系统维护费用。在电子政务建设期之后，这种情况时有发生，全年的费用加起来可能会很高，并且没有边界无法估量。而运维外包模式，每年是固定的预算，不会再滋生别的单项维护费用，让财政心里也有一份明白账。此外，全外包方式显然比“一事一议”的项目更方便整合资源，节约成本。全外包模式，还解决了硬件设备的生命周期短这一问题，让财政没有了再次掏钱的后顾之忧。

那么运维外包得到了什么？除了信息化得以高效运转外，由于承担运维外包的公司市场化程度比较高，更容易引入一些信息化的创新理念和做法，与管理者思想发生碰撞，引发出更新鲜的信息化与业务融合的模式。这种方式还让运维外包承担者更具备责任心，将信息系统视如己出，对IT设备精心呵护。与此同时，政府还不用再为编制问题发愁。“从养人办事，到办事养人。”王岚生一针见血地指出，首先要转变管理观念，“不求为我所有，但求为我所用”。北京市高法技术处到目前也没有再向上级申请哪怕是一名多余的编制，因为他们能够合理运用外包人员。

既然北京市高法的运维外包做得如此顺畅，是不是可以全面铺开呢？

三方合力撬开“黑匣子”

“高法的运维外包管理制度和运维成本测算方法属于重要创新，为中国电子政务运维工作提供了比较完整和科学的理论体系和管理经验。但现在财政还不敢全面推行电子政务运维外包试点单位的做法。”王爱忠分析认为，毕竟各单位管理水平参差不齐，目前仍然是摸着石头过河阶段，如果全面铺开，财政遇到的第一个问题就是清理和核查庞大的信息化资产，这个条件尚不具备。只能是财政激励各政府部门进行探索，成熟一个试点一个。

如何激励？有业内专家认为关键是要分析电子政务的获益主体，可以分为四类，即电子政务对政府机构内部的两类主体: 领导（获得决策支持）、政府业务部门（各项主要业务改善）; 以及电子政务对外部的两类主体: 企业和社会公众。只有运维外包让电子政务发挥了应有的作用，各类主体才能从中获益。

其实，信息系统在初始建设时，硬件占的比重大，而进入发展期，承载了业务系统以后，它的价值就不再是用硬件设备的价格能衡量的了，而是应该综合考虑数据流和信息流产生的价值。

记者在采访中发现，目前电子政务运维外包难以推广的原因是，运维外包在外包机制、外包商职责、费用预算和计费标准、运维流程和质量标准等方面没有行业规范，这不仅仅影响到电子政务系统运行质量，还会制约运维外包服务产业的发展。

那么，如何去推进电子政务运维外包？就需要用户本身、信息化分管单位、财政三方共同努力。“单位自身要提高管理水平，以资产管理，人员管理为抓手，当然，最根本的是要转变观念。” 王爱忠分析，其次，信息化分管单位需要做推手，规范运维外包市场，从简单的运维外包入手，研究适合中国电子政务实际情况的运维管理标准规范。就像做阑尾炎手术，已经有了规范的市场定价，哪家医院也不敢乱收费。最后，有了前两项作为铺垫，财政在资金上给予支持和鼓励，确定运维费用预算标准和拨付方式。必须三方共同努力，才能把电子政务运维外包撬动起来，形成一个良性循环。

如果说这种良性循环的初始阶段需要一股推力的话，那么还是要从用户做起，首先自行清理信息化资产，确立运维外包机制。“要一手硬一手软，硬抓资产，软抓信息系统流程。把信息流和数据流两个环节抓住，才能核定工作量。”王爱忠介绍说。

除此之外，还应对电子政务运维招标过程加强监管，从项目申报到立项，从询价、招标到签订协议，都要严格把关。这就要求信息化主管部门提高运维外包规划能力，在运维招标文件中就应明确电子政务运维的工作内容和运维要求，最好把各种要求都进行细化。

虽然靠精细管理资产、透明外包运维来揭开财政黑匣子只是沧海一栗，电子政务也好、财政预算公开也好，都是为了提升政府部门的管理水平。那么，从身边的榜样学起，就是改变的第一步。