《事业单位人事管理条例》解读

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◎ 泛普软件应用研究院
《条例》施行意义重大

从2003年中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》提出“研究制定事业单位人事管理条例”算起，到《事业单位人事管理条例》于 2014年5月颁布，并于当年 7月1日起施行，经过了十余年的时间，《条例》的颁布施行是我国事业单位发展过程中的大事，具有重要的意义。 首先，《条例》解决了我国事业单位人事管理缺乏法律依据的问题。随着我国大一统的人事管理体制的逐渐分化， 1995年开始施行的《劳动法》规范了企业与劳动者之间的劳动关系，而 2006年开始施行的《公务员法》则规范了公务员的义务、权利和管理；但对全国 100多万家事业单位、 3千多万事业单位人员，虽然人事部门历年来出台了一系列部门规章和文件，却没有相关的法律法规对其人事关系进行调节和规范。随着《条例》的颁布施行，这一问题得到彻底解决。 其次，《条例》以行政法规的方式对事业单位人事改革成果作了系统总结。多年来，我国事业单位人事制度改革取得了一系列成果，这些成果如前面提到的那样往往表现为较低位阶的部门规章或文件的形式。而此次《条例》则是系统总结了历年事业单位人事制度改革成果，对岗位设置、聘用制度、绩效考核、绩效工资等进行了全面规范，从而进一步奠定了事业单位人事管理的法律地位；下一步，人事部门还将围绕以上各个环节继续出台配套政策法规，从而形成完备的事业单位人事管理法规体系。 第三，《条例》的施行有利于进一步理清复杂的法律关系。相对于国外政府和私人部门的二元社会组织分类方式，事业单位是我国独有的一种社会组织形式，而目前各界对事业单位与其工作人员形成的人事关系、企业与劳动者形成的劳动关系之间的区别还存在不同认识，这就造成一种复杂的局面。例如， 2008年开始施行的《劳动合同法》第九十六条规定 “业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行”。也就是说，如果《条例》再拖延颁发，那么从法理来讲，事业单位与其工作人员之间的人事关系将由《劳动合同法》来管辖。而显然，《劳动合同法》又难以体现人事关系的特殊性。

从事业单位分类改革角度看条例

对于《事业单位人事管理条例》的意义，还必须从事业单位分类改革的大背景的角度来认识。 2011年3月，中共中央、国务院颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》， 7月又颁布了《关于分类推进事业单位改革配套文件》，形成了关于事业单位分类改革的“ 1+9”政策体系，完成了事业单位分类改革的顶层设计。此次事业单位分类改革开宗明义地提出和强调了向公益导向的回归，简而言之也就是政府的归政府、市场的为公益一类、二类事业单位。公益回归，这是此次事业单位分类改革的基本导向。 事业单位分类改革是事业单位人事制度改革推进的前提，而多年来事业单位分类改革推进不利，反过来制约着事业单位人事制度改革的进程。此次将公益导向作为事业单位分类改革的基本导向，这也就进一步明确了事业单位人事制度改革必然围绕着纯化后的履行公益职能的事业单位展开。因此，我们有理由做出这样的判断，正是由于事业单位公益导向的回归和加强，事业单位人事管理的规范性和统一性也必然得到加强，而《条例》则是其标志性体现。 当然，这里所说的规范性和统一性的加强，是相对于此前事业单位人事管理相对分散的状态而言的，这种加强仍然要按照“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的基本方针展开。

《条例》涉及的若干关键问题

《条例》涉及到事业单位人事制度改革的诸多方面和问题，篇幅所限，这里只对若干关键问题做重点分类。

岗位设置 《条例》第六条规定“事业单位根据职责任务和工作需要，按照国家有关规定设置岗位”，这实际上重申了 2006年《事业单位岗位设置管理试行办法》关于岗位设置的精神。但在实际执行过程中，不同层次、不同类别的事业单位在岗位结构比例上存在较大差异，给实际执行带来诸多困难。比如按照岗位结构比例，一些单位高级专业技术职务已经满编，新进人员看不到职务晋升的希望，影响了积极性和创造性；但同时，也有一些单位特别是基层事业单位，却存在着高级专业技术职务空缺的现状。这是因为在政策的制定和实际的执行过程中发生了错位：《事业单位岗位设置管理试行办法》中明确指出 “根据地区经济、社会事业发展水平和行业特点，以及事业单位的功能、规格、隶属关系和专业技术水平，实行不同的结构比例控制。专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为 1:3:6”。很多单位直接将 1:3:6作为本单位岗位结构比例控制的依据，显然会带来上述问题。

公开招聘和竞聘上岗 《条例》对公开招聘和竞争上岗的程序做出了明确规定，与 2006年《事业单位公开招聘人员暂行规定》相比较，做了一些改变，总体来说，是加强了方案制定和考试、考察过程，这主要是针对近年来事业单位公开招聘工作中存在的诸多违规问题采取的针对性措施，比如饱受诟病的“萝卜招聘”问题。其中一个重要原因，就是因为公开招聘的相关规定仍不够细致，在执行过程中给具体执行人员留下了太大的自主空间，而在缺乏有效监督的情况下，这很容易带来各种暗箱操作。在《条例》公布后，围绕公开招聘将出台相关的配套文件， 2014年10月人社部新闻发言人李忠说，下一步人社部将“研究制定事业单位工作人员奖励、考核和竞聘上岗等方面政策；推动在全国范围建立完善事业单位聘用合同制度，研究起草聘用合同规定；进一步规范完善公开招聘制度，制定印发事业单位公开招聘回避规定和违规违纪处理办法”，相关政策规范值得关注。 编外人员管理。这是事业单位公开招聘里较为复杂的一个问题，在《条例》中却没有涉及，但这个问题必须随着事业单位分类改革和人事制度改革的推进予以解决。随着事业单位的发展，人员规模快速增长，但多年来编制数量却没有增长，大量单位采取了多种编外用人形式，有些单位比如公立医院的编外人员规模很大，而长期以来编外人员管理又缺乏有效规范。这是一个非常大的问题，也是在《条例》之外需要密切注意的问题。

聘用合同 《条例》对聘用合同的签订、期限、解除、终止等做了一般性规定，如前引用的人社部发言人的相关言论，人社部正在“研究起草聘用合同规定”。需要注意的是，《条例》对聘用合同的有关规定与《劳动合同法》有较大区别，比如《劳动合同法》规定试用期最长为 6个月，而《条例》则为 1年。另外，关于两者之间的法律适用问题也需要进一步明确，比如，《条例》中并没有像《劳动合同法》所规定的那样，用人单位与劳动者协商一致解除劳动合同的“用人单位应当向劳动者支付经济补偿”；但是有人认为虽然《条例》没有规定，《劳动合同法》作为国家法律是《条例》的上位法，那么事业单位工作人员在解除聘用合同时候也应当享有该补偿金。这些差异还有待进一步明确。

考核 《条例》第二十条、第二十一条、第二十二条分别从考核内容、考核类别、考核档次、考核结果应用等方面进行了一般性规定。长期以来，事业单位人员考核的政策依据是 1995年原国家人事部颁布的《事业单位工作人员考核暂行规定》，在政策执行中存在着较为突出的形式主义问题。从根本上而言，事业单位涵盖行业广泛、构成复杂，国家从整体层面只能进行一般性规范，而制度的贯彻执行还有待于各事业单位根据自身情况和特点制定具体规定。此次《条例》以及后续的配套文件也主要是对事业单位工作人员考核做出一般性规定，但这些规定需要明确事业单位工作人员考核的各个关键环节。

工资福利 工资正常增长机制。《条例》第三十三条规定“国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。有些学者对此做了过度解读，认为事业单位工资将与市场水平挂钩，趋于市场化。与此相对应，《公务员法》第七十三条也做出了类似规定：“国家建立公务员工资的正常增长机制”；而这是否也意味着公务员工资的市场化呢？很显然，这种理解存在较大偏颇。 当前正在推进的事业单位分类改革就是强调事业单位回归公益导向，重新确立事业单位作为国家公共部门的地位，因此所谓的市场化不符合这种基本导向。实际上，这里的工资正常增长机制则更强调的是通过工资调查和横向比较等方式建立起事业单位工资决定机制、理顺正常增长机制。目前，这项工作仍存在较多问题亟待解决。

社会保险 社会保险并轨。此前，有些专家认为的事业单位社保并轨从《条例》开始施行的 7月1日起同步实施，这是对该项规定的错误理解，因为一项政策的实施需要大量准备工作，而且还存在一个时机问题。 2014年12月，养老金双轨制改革方案已经拟定，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。事业单位社会保险并轨问题已无悬念，只是时机问题。 另外，事业单位分类改革“ 1+9文件”中的《事业单位职业年金试行办法》对事业单位职业年金作了明确规定，只要符合“（一）依法参加事业单位基本养老保险并履行缴费义务；（二）具有相应的经济负担能力；（三）已建立民主协商机制”的事业单位都可建立事业单位职业年金，作为基本养老保险的补充。同时，参照企业年金相关规定，事业单位职业年金也会享受类似税收优惠，单位与职工缴纳的保险费免予征税，其投资收入予以减免税优惠。

人事争议处理 由于过去较长时期各种问题的累积，造成了人事争议处理领域的问题较为复杂，重点就在于人事争议受理范围方面。具体来说，哪些争议属于人事争议，是按照合同方式，还是按照人员编制类别，等等，目前不同地区的人事仲裁部门在具体处理上还存在诸多差异，这也是一个有待进一步研究的问题。 进一步，关于人事争议的处理，需要正确区分《条例》中规定的两种不同方式。一种是仲裁，即《条例》第三十七条规定的“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理”。另外一种则是申诉，即《条例》第三十八条规定的“事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉”。相对于仲裁，申诉是通过单位内部途径获得解决的方式，是在不平等地位的两方间展开的。

事业单位人事管理的调整与完善

事业单位人事制度改革一方面是一个宏观政策问题，另一方面也是事业单位人事管理科学性问题。具体来说需要处理好如下几方面问题： 首先要处理好统一规范和内部管理灵活性之间的关系。这是一个始终客观存在的矛盾，由于我国事业单位构成复杂，加上地区经济社会发展不均衡，这些都决定了国家统一的事业单位人事管理政策必须与当地、本单位具体实际相结合才能够真正落地和发挥作用，但是单位内部管理灵活性的发挥必须在国家统一的政策框架内展开。两者相辅相成，不可偏废。 其次是不同行业之间事业人事管理的差异性问题。 2011年中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出了“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的方针； 2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也指出“加快公立医院改革，落实政府责任，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度”。很显然，事业单位中大学、医院、科研院所等不同类型单位之间人事管理存在较大差异。目前，已有一些地区和行业开始启动，比如北京市 2014年10月发布了《北京市人民政府关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见》，提出“改革人事管理制度，让医务人员从‘单位人’转向‘职业人’；改革薪酬制度，完善激励约束机制，激活人力资源”。
再次，要不断推进事业单位人事管理科学化。目前，大多数事业单位人事管理方式还较为传统，缺少现代人力资源管理理念和思维，然而事业单位人员构成又以专业技术人员为主，因此如何提高事业单位人事管理的科学性是非常严峻的挑战，这就需要依赖于事业单位人事管理制度创新，加快引入现代人力资源管理理念，不断提升人员招聘、人才培养、绩效考核、薪酬激励等的科学性和有效性。