我国科技项目政府采购机制研究

    政府采购也称公共采购。2002年发布的《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

    科技项目政府采购机制是一种面向市场、鼓励竞争的运作机制。政府从国家的根本利益出发，作为直接需求者通过市场来推动国家科技整体的发展。各级政府部门及政府委托的有关机构使用财政资金，购买或委托研究开发有关技术、工艺或服务。科技项目政府采购方式与一般的政府采购有一定的差异，其采购标的质量要求高于价格要求，缺少技术规范、质量标准和成本信息，与供应商服务业绩有较大联系。

    一、我国政府资助科技项目管理制度的现状

    1、现行政府资助科技项目的管理程序

    我国的科技项目运行管理机制是在计划经济体制下建立和发展起来的。现行机制中，多数项目由政府无偿资助，这些政府资助的科技项目从立项到结题都由政府运作，均属政府行政行为。一般由科技行政管理部门聘请同行专家，按照规定的形式和程序，对科技项目的申请材料进行审查和评价，做出是否批准的结论。从申请立项到结题鉴定的过程一般为：

    （1）由科技项目管理部门发出项目研究指南

    （2）科技项目研究单位组织申报项目；

    （3）经科技项目管理部门评审后确定立项并拨付项目经费；

    （4）项目研究完成后科技项目管理部门组织验收或鉴定。

    实践证明，这套管理制度对保证科技项目的研究质量，调动广大科技人员的积极性和创造性，以及促进科技项目研究成果的转化等方面起到了积极的作用。

    2、现行政府资助项目管理制度存在的问题

    随着我国市场经济体制的建立和发展，特别是我国加入WTO以后，现行的科技项目管理制度中也暴露出了一些问题。主要有以下几方面：

    （1）有些科技项目重申报、轻研究，致使项目最终结果与立项的承诺相差甚远；

    （2）科技项目研究的委托人和承担人法律责任不明确，当项目发生问题时无法进行责任追究；

    （3）科技项目的申报和批准透明度不够，虽然2002年颁布了《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》和《国家科研计划课题评估评审暂行办法》，但仍存在执行不力的情况。上述问题应引起重视和思考。

    3、我国目前尚未建立科技项目政府采购制度

    我国已颁布《中华人民共和国政府采购法》，不少政府部门已经对货物、工程和服务实行了政府采购，取得了较好的效果。但我国目前还没有针对科技项目特点的科技项目政府采购制度，相关的政府采购更没有实施，只有个别部门在个别项目上进行了尝试。

    二、建立科技项目政府采购机制的必要性和可行性

    我国在特殊的历史条件下，形成特有的科技项目管理制度。但随着科技、经济体制改革的深入发展，科技项目管理制度逐渐暴露出种种问题，因此，借鉴国际经验，探索建立符合我国国情、适应市场经济体制和科技发展规律的政府资助科技项目的管理机制势在必行。

    1、必要性

    建立科技项目政府采购机制有利于提高政府的科技资金使用效益和科技管理水平。

    （1）建立科技项目政府采购机制有利于提高财政资金的效益

    科技项目政府采购机制是一种面向市场、鼓励竞争的运作机制。可以把市场范围设定为宽广的国内统一市场甚至国际市场。通过来自多方面生产者公平而充分的竞争，使政府取得物有所值乃至物有超值的科技研究成果和科技服务。政府的消费品从性质上说归属于公共产品范畴，或者是为形成公共产品所需的投入。市场经济国家的公共产品，以十分可观的份额，来自于非政府部门或非国有部门。政府采购可成为一座很好的桥梁，把非政府部门的产出置换为公共产品，同时也对公共产品的供给或投入注入了健康的竞争因素，促成那些最具竞争力（包括质量和价格）的供应商承担政府的委托，从而降低政府的行政成本。我国财政支持的科技项目实行公开、统一、规范的政府采购，一方面可以起到培育、规范统一科技市场的作用，另一方面可以挖掘巨大的资金效益潜力，提高财政资助的效益。

    （2）建立科技项目政府采购机制有利于提高政府的调控管理水平

    市场经济的健康发展离不开政府合理、适度的宏观调控与科学的才力分配管理，这一点在现代社会已经成为共识。但如何使政府的调控管理合理化、科学化，却是一个重大的挑战，需要形成一套能够适应市场经济客观规律的方式方法。将财政支持的科技项目纳入统一、公开的政府采购体系，可以使政府在这方面获得一个比较有效的方式和手段。因为政府统一采购属于与市场规则、市场运作兼容的间接调控，既可以加强科学化管理导向，又有助于实现一系列政府所追求的调控目标。建立科技项目政府采购制度，是市场经济条件下，在科学化导向中提高政府调控管理水平。

    （3）建立科技项目政府采购机制有利于增强科技项目承担人的风险意识和法律责任

    市场经济注重平等主体间的公平竞争。科技项目研究引入市场机制后，委托人与承担人为平等主体，其行为变为平等主体之间的民事行为。在这种情况下，建立科技项目政府采购机制，规范科技项目委托方和承担方的法律责任，可以减少双方的违规行为。在政府采购制度下，科技项目的研究和科技成果的转让，都奉行平等、自愿协商一致的民事活动原则。研究单位或个人通过竞争投标获得科技计划项目的承担资格，政府科技项目管理部门作为委托人与科技项目的承担人，通过平等协商订立合同来明确双方的责任和义务。这样，委托双方都将承担风险，同时也可获得相应的预期回报，这也符合市场的一般规则。

    除此之外，从国际科技的发展趋势观察，科学研究的全球化趋势在21世纪将会越来越扩大，成为科学研究的一种普通方式。科学研究活动从选题、资源获取、资源配置、成果转让、产权分享等各方面都将出现全球化的趋势。因此，科技管理体制必须做出相应调整和改革，使之符合国际通行做法。建立科技项目政府采购机制，可实现跨国界的科技项目采购，使最先进的科技成果为我所用。

    2、可行性

    （1）公共事业引入竞争机制已取得共识

    近年来，在西方发达国家公众对政府垄断造成的服务质量低劣颇有微词。因此，在公共服务领域引入竞争机制，提高服务质量，降低成本，已成为各国公共行政改革追求的共同目标。近20年来，欧美国家在公共行政改革中，提出了一些新理论，如重塑政府、再造公共部门和新公共管理等，其中新公共管理提出的主张是将那些已经为非公共部门成功运用的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展等运用到公有部门中，将竞争机制引入政府公共事业领域，打破政府垄断，提高了公共服务的效率和质量，缓解了政府财政困难。以美国为代表的西方发达国家实行的“企业家政府改革”，其目的就是要建立一个高效灵活的政府管理体制，建立一个使顾客满意的公共服务竞争机制。加入WTO后，我国政府面临着行政管理体制如何与国际规则和区域性规则的要求相适应、相协调的问题。按照要求，政府的工作任务和管理方式都要有一个较为明显的转变。政府科技主管部门应更为关注社会公共产品的生产，即组织面向国家战略需求的基础性、战略性和前瞻性的研究发展项目，更加关注知识、技术等生产要素在不同社会生产部门之间转移规则的制定和监管。在科技资源配置方面，有效地引入竞争机制，把多年习惯的靠政府包办、包管的做法进行彻底的改革。

    按照公共产品特性的分析，为公共服务提供产品、技术，以及为政府公共管理决策提供决策支持和咨询服务的科技研究项目，都具有“非竞争性”和“非排他性”的公共产品特征，因此应属于公共事业范畴。为了提高科技项目的研究质量，提高财政资金的使用效率，优化公共资源配置，应将竞争机制引入公共事业范畴的科技项目管理。

    （2）我国已具备了实施科技项目政府采购的法制化环境

    我国已经加入了世界贸易组织（WTO），虽然政府在加入世界贸易组织的过程中，没有承诺加入《政府采购协定》，但由于发展中国家的政府采购支出的一部分来自国际金融组织的资助，而这种资助要求采购必须按照国际规范向国外开放，进行国际间公开竞争。使得保护政府采购市场的封闭政策客观上受到越来越大的压力，歧视性购买受到更多的限制。

    我国政府已对WTO《政府采购协议》给予了极大的关注，并将政府采购贸易自由化的全球性安排作为一个重要的发展目标。2002年6月29日正式颁布了《中华人民共和国政府采购法》标志着我国政府采购行为已经纳入了法制化轨道。从1998年以来，历时几年的政府采购制度建设，已经初步形成了一套规范化、程序化和制度化的政府采购机制。2002年5月28日科技部、财政部、原国家计委、原国家经贸委颁布《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》和《国家科研计划课题评估评审暂行办法》，国家一些重点项目的招投标活动和评估评审活动已按管理暂行办法执行。这些都为建立科技项目的政府采购机制营造了法制化环境。

    （3）国外经验提供了很好的借鉴

    以美国为例，美国军队的科研管理中较多地运用科技项目政府采购，目前正在运行的主要有小企业革新研究计划和小企业技术转化计划。这两项计划的科技项目政府采购都按照三阶段来进行，第一阶段为初始研发阶段，经招标后由政府资助研究，但时间控制在半年，经费控制在7万美元；第二阶段是一个连续的研发活动，第一阶段成功的项目，邀请进入第二阶段，由政府与企业或投资人共同出资研究；第三阶段是研究成果的商业化阶段，成功的项目研究承担者向政府或商业领域推销其开发的产品或服务。联邦政府还将科研服务中有关“咨询和辅助服务”项目也纳入了政府采购。

    美国政府的这一举措，有力地支持了全国科技的发展，提高了企业的科技竞争力，有较强的借鉴意义。

    （4）我国已有个别科技项目成功尝试了政府采购

    加入WTO后，我国同世界经济的联系越来越紧密，在科技项目政府采购方面也进行了许多的探索工作，而且取得了一定的成果，为建立符合我国国情的科技项目政府采购模式打下了良好的基础。浙江省在这方面就进行了有益的尝试。2002年初，浙江省科技厅发布了重大软科学项目浙江省科技应对WTO行动方案任务书，并要求5月底“交货”。浙江省政策研究所和浙江省软科学研究所两家单位接受任务后，进行了认真的研究，并按规定的期限提交了研究成果经省科技厅审核评议，决定对该项目进行“政府采购”，并按课题研究质量支付了10万元的科技项目采购资金。

    这是浙江省首次对重大软科学项目推行政府采购。对重大软科学项目实行政府采购制度，使得“一手交钱一手交货”“按质论价”的市场买卖和交换方式，被正式引用到科技项目的管理体制中。今后浙江省对重大软科学项目都将推行政府采购制度。具体做法为，首先由科技厅向社会发出项目任务书，然后由有能力完成任务的单位和部门先行投资进行课题研究，在规定的时间内完成任务后，再由科技管理部门或政府采用单位评审，经投票决定是否由政府采购。

    对重大软科学项目实行政府采购制度是浙江省科技厅正在进行的科技管理体制改革的一项重要内容。这项改革措施打破了原来课题立项后先拨付经费，再进行研究，最后提交成果的习惯做法，使项目产生了一定的压力和动力，从而避免了过去一些科技项目再完成时间上和成果质量上与预期要求相差甚远的弊端。这一地方科技管理体制改革的大胆尝试，为我国建立科技项目的政府采购机制提供了成功的经验。

    三、构建我国科技项目政府采购机制新思路

    构建科技项目政府采购机制的目的就是探索建立符合我国国情和国际惯例的，适应市场经济体制和科技自身发展规律的科技项目运行机制。本文在学习和借鉴国外做法的基础上，结合我国国情，提出了构建我国科技项目政府采购机制的新思路。

    1、 科技项目政府采购机制的基本目标

    通过建立一个有效的科技项目政府采购的规则、程序和措施的体系框架，改善并协调现行科技项目研究环境，加快科技向生产力转化的进程。

    通过科技项目政府采购中竞争机制的完善，加强透明度和客观性，促进科技项目政府采购的经济性和高效率。

    2、科技项目政府采购机制的原则

    （1）公开原则，是指在实施科技项目政府采购中，政策、程序和活动的信息和要求都要公开化。

    （2）公平原则，是指所有参加竞争的科技项目研究者（供应商机会均等，享受同等待遇。

    （3）效率原则，主要体现在政府采购节约的财政资金与取得产品和服务的高质量，花费尽可能少的公共资金取得最大的科技进步。

    （4）竞争原则，市场竞争是科技项目政府采购机制的精髓。保障竞争的平等和竞争的成效，是构建科技项目政府采购机制的基本依据。

    （5）“集中”与“分散”相结合的原则，在统一的科研项目采购体制下，注意发挥中央政府各部门和地方政府的积极性，允许地方结合本地实际，制定有关的实施细则和管理办法。

    3、科技项目政府采购主体

    按照《中华人民共和国政府采购法》，政府采购主体为各级国家机关、事业单位和团体组织。遵照我国法律，科技项目政府采购的主体应确定为，科技计划项目管理部门和有关行政事业单位。科技项目政府采购是公共部门为履行公共职能所进行的非营利性的采购，其采购资金是政府采购主体用于采购的资金，均来源于公共资金。

    4、科技项目政府采购范围与特性

    根据《中华人民共和国政府采购法》，借鉴美国科技项目政府采购的做法，将科技项目政府采购的范围定为：科技成果、科研项目以及科技咨询和服务三类。三类采购对象的特性如下：

    科技成果是指通过科学研究取得具有一定学术意义或实践价值的创造性劳动成果。这些成果可以直接转化成政府提供的公共产品，或用于公共产品和服务的技术支持。其特性表现为：研究工作已经结束，不存在可变性；研究成果的应用范围可准确界定；在采购过程中可与同类研究成果进行对比。

    科研项目是指关系到国家发展战略需求的战略性和前瞻性的研究项目，是政府主导的研究计划项目。其特性表现为：研究工作处于开始或过程当中，不确定因素较多；研究过程中风险大，研究项目的成败难以判断；科研项目的采购需对研究过程进行阶段评价，其评价指标随阶段要求动态变化。

    科技咨询和服务是指在政府的公共事业领域中提供的科技咨询和服务。包括三方面的内容：一是政府管理和运作的支持性服务，涉及各类与公共事业有关的项目。二是为政府公共决策提供支持的咨询和服务，涉及为政府的政策研究、制定和管理提高决策依据，以及为政府的公共管理提供有组织的研究、分析和评价活动。三是为政府的公共产品和公共服务提供工程和技术服务，主要包括公共产品的研究、开发、生产、运作或维护，以及为公共服务系统有效运作和维护提供必需的直接支持。其特性表现为：所提供的咨询和服务多与政府的行政职责有关，有些直接就是承包的公共科技服务；多数情况下，咨询和服务具有持续性的特点，以保证提供的服务对于决策的连续性。

    5、科技项目政府采购方式

    （1）科技成果采购方式，分为采购一般性成果和采购专业性成果两种方式，即向社会招标，凡是拥有相应科技成果的供应商，都有资格通过竞争获得政府定单。采用这种方式的好处在于，可有效地在众多的科技成果中选择最符合要求的、最经济的方案。虽然科研成果的应用目的已确定，但实现的手段还是有较大差别，特别是对于将要转化为生产力的科研成果来说，实现的可行性、经济性就更为重要，利用公开招标的形式有助于发现最理想的方案。对于专业性较强的科技成果采购，应采取邀请招标的方式，即在专业领域中，邀请特定的供应商投标，通过竞争实现科技成果政府采购。

    （2）科研项目采购方式，应采用两过程招标的方式。第一过程招标时，要求投标者提交不含价格标的技术标，目的是征求对拟采购的科技项目研究内容、技术路线和成果要求等方面的建议。第一过程招标结束后，组织专家对科研项目的技术标进行技术评估，经评估后修改招标文件，在第二过程招标时，要求依据修改后的招标文件进行竞标。针对目前科技项目管理体制，按项目的重要性将科技项目分为重点计划项目和一般计划项目。

    对于重点计划项目可按三阶段实施。

    第一阶段，公开招标、启动资助。政府根据科技需求进行公开招标，通过严格的评标程序，遴选出一批中标者。为了资助有较强研究能力项目组，通过财政拨款对中标项目组投入启动资金作为资助。第一阶段的研究期限、研究成果要求以及资助的力度，应在标书中具体规定。

    第二阶段，邀请招标、双方投资。在前阶段获得资助的项目组被邀请参与第二阶段的竞争。第二阶段的研究期限、研究成果要求以及资助的力度，应在标书中规定。通过对第一阶段研究成果的评估和第二阶段的评标，进一步对项目组进行筛选，在本阶段竞争获胜的项目组将得到第二期资助，但资助的方式有所变化。本着利益同享、风险共担的原则，计划项目进行到第二期应建立项目基金。基金有两个来源。其一，来自于财政资助；其二，项目组或其投资人的投入资金。根据项目的不同规定两部分资金的比例。而项目研究的运行费用将由该项目的基金支付。

    第三阶段，成果推销、政府采购。本阶段是成果商业化阶段，成功的项目组向政府或市场推销研究成果，政府是研究成果优先购买者。

    对于一般项目，特别是研究费用较少的项目，可采用两阶段实施。第一阶段，通过评标确定中标者，财政资助只支付项目经费的50%，其余经费自筹。

    第二阶段，是成果商业化阶段。项目研究成果通过专家评估实施政府采购。

    （3）科技咨询和服务的采购方式分两种情况：第一种情况，无特殊专业要求的科技咨询服务，可采用公开招标的形式进行。利用社会上的众多咨询机构竞争，以保证得到最有价值的服务。在采购费用的支付上，若为一次性咨询和服务应在服务完成后，经评估按质论价，支付采购费用；若为连续性咨询和服务应在服务提供的过程中分阶段评估并按质论价制服采购费用。第二种情况，有特殊专业要求的科技咨询和服务，可实施邀请招标采购。向有资格提供相应咨询服务的供应商发出邀请，经过竞争选定服务供应商。

    在科技成果、科研项目、科技咨询和服务实施政府采购过程中，还可用单一来源采购、竞争性谈判采购以及询价等方式。

    当符合下列条件时可采用单一来源采购方式：在科技成果、项目、咨询和服务方面有特定专业要求，且无其它合适的替代选择；某些供应商拥有专有权；科技项目采购后需拓展项目领域。采用单一来源采购方式时，采购单位需向科技管理部门申请，批准后方可实施。

    当符合下列条件时可采用竞争性谈判采购方式：招标后，没有供应商投标或者没有合格标；出现了不可预见的急需科技采购项目，而无法按招标方式取得；供应商准备投标文件需要高额费用；对采购项目技术内容有特别的要求。

    当科技成果或科技咨询和服务的技术内容都能满足要求，只需对报价进行比较时，可用询价采购方式， 确保在满足要求的前提下寻求最低的采购价格。

    需要说明的是：基础研究项目由于研究的目标和内容难以具体细化、完成时限和评审标准也难以确定，暂不适用政府采购。本文阐述的科技项目的采购范围，也不包括涉及国家安全和国家机密的科技成果、项目和服务。

    四、结束语

    本文研究的立题是创新性尝试，多集中于科技项目政府采购的主体制度的研究上，所构建的科技项目政府采购的运行机制框架尚未进行实践，对运行环境的分析也不够充分。有待于今后进一步开展实证研究，同时建立和完善部门预算制度、国库集中支付制度和会计制度等配套措施还有待于进行专项研究。泛普软件-建筑工程项目管理系统