我国电力行业改革模式刍议

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　摘要：电力产业是国民经济和社会发展的基础产业之一，“十五”期间，我国电力体制改革取得一定进展，政企分开、厂网分开基本实现，但是，电力体制改革所取得的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部完成。文章从我国实际国情出发，基于产业组织理论的SCP分析框架分析电力这一传统的自然垄断产业的特征及其效率问题，并借鉴英国电力改革的成功经验，提出政府管制的必要及具体措施，为我国电力产业改革提供符合我国国情的几点建议。

　　关键词：电力产业；SCP分析；英国电力改革；政府管制

　　一、引言

　　温家宝总理在2009年两会的《政府工作报告》中提及“应推进国有企业改革和支持非公有制经济发展。深化国有大型企业公司制、股份制改革，建立健全现代企业制度。加快铁路、电力、盐业等行业改革。”这充分体现了党中央对电力行业发展的高度重视。

　　我国的电力行业管制改革至今已20余载。从最初的垂直一体化我央集权管理体制到集资办电，再到2002年后的市场化探索阶段，我国的电力产业管制正逐步走向成熟和完善。但从60年代开始的“电荒”问题至今依然存在，并且由于经济尤其是高耗能工业的快速发展，这一问题一直没有得到有效解决。本文以中国电力行业管制的具体内容作为贯穿全文的主线，以产业经济学S-C-P分析方法作为横向研究脉络，构建出本文的整体研究框架。论文的最后，结合国际管制模式，提出了我国电力行业管制体制的发展方向。

　　二、基于SCP范式的电力产业分析

　　（一）我国电力产业市场结构分析

　　市场结构的影响因素很多，主要有市场集中度、产品差异化、进入壁垒、一体化程度、考虑到电力行业产品的同质性，本文主要集中在行业集中度、进入壁垒两个方面。

　　1、行业集中度。从发电领域看，2001年国家电力公司总资产为1.85万亿元，占我国电力行业总资产的72％，完成售电量9052.1亿千瓦时，占社会用电量的79％。但根据2006年数据测算，发电行业赫芬达尔指数为0.1833，行业集中度较高，这说明虽然电力企业的拆分表面上为市场竞争设立了众多的竞争者，但在局部的电力市场中某一发电集团却依然作为在位者构成垄断。

　　2、行业进入壁垒。电力行业的进入壁垒主要集中在资本规模和政府管制两方面。作为资本技术密集型的自然垄断产业，进入电力行业需要大规模的投资。相对投资主体多元化，政府管制是一个更高的进入壁垒。在计划经济时代，政府中央财政拨款，用于固定资产投资；市场经济条件下，经历了20世纪80年代的“拨改贷”，资金筹措渠道虽然拓宽，但国家仍执行严格的进入管制。中央制定电力发展各种相关规划，据此对申报项目进行审批；上网电价由中央管制部门根据还本付息的定价原则来制定；售电则实行供电营业许可制度，售给终端用户的电价也是“捆绑式”电价。

　　综上所述，可以判断我国电力产业仍属于寡头垄断的市场结构，市场的竞争程度虽然较电力改革之前有了很大程度的改善，但仍然处于高管制和低竞争的态势之下。

　　（二）我国电力产业市场行为分析

　　在我国传统的垂直一体化的电力管理模式下，发电厂的经营目标主要是完成电网公司的发电任务，虽然电网内部电厂发电成本差异很大，但电力公司内部“大锅饭”倾向严重，抑制了成本低、效率高的电厂的积极性。对独立电厂而言，由于购销合同的限制，独立发电企业的单位利润已经确定，为追求利润最大化的经营目标而往往争取多发电量，但没有降低发电成本、加快技术创新的动力。同时在定价行为上，自然垄断企业往往把价格定到最有利自己的位置上，因而垄断企业在长期一般存在超额利润，超额利润使消费者福利减少。从资源配置的效率来看，垄断最终导致使产量不足，市场价格偏高，因而缺乏效率。为了保持这种超额利润，垄断厂商往往会采取各种形式维持垄断的措施。其中包括游说政府制订更有利于自身的政策。即经济学上的寻租行为，寻租不仅要花费成本，而且会滋生政府腐败。

　　（三）我国电力产业市场绩效分析

　　1、技术经济指标分析。电力行业的技术经济指标，主要有发电标准煤耗、设备利用率、电网线损坏率等。电力改革以来，各项技术经济指标都呈现出上升的趋势，这表明，我国电力行业技术在不断提高。但与发达国家的技术相比，仍有很大差距。2007年我国发电标准煤耗为334克/千瓦时，比同期美国发电标准煤耗高29克；电网线损率为6.97％，高于美国6.52％（2006）的水平；设备利用率为52.4％，低于韩国64.4％。截至2006年底，我国电力装机总容量，火电比重达到77.8％，水电占20.7％，核电占1.1％，风电占0.3％。电源结构仍然不合理，火电比重过大的问题没有得到改善，造成电力生产的煤耗大，污染严重。

　　2、行业经济效益指标分析。我国电力行业工业增加值虽逐年上升，但增加值率却呈下降趋势。2003年，我国电力工业增加值率为53％，2005-2006年降至32％左右，同期全国工业总增加值率仅下降了1个百分点。电力行业集中了我国1/6的国有资产（约8000亿元），每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16％。国家在投入大量资金的同时，却得不到应有的回报，以国家电网公司为例，截至2005年末，公司资产总额11767 亿元，资产负债率61.96％，公司售电量14646亿千瓦时，主营业务收入7214亿元，利润总额144亿元，总资产利润率不高，这表明我国电力行业的效益水平下降了。

　　三、英国的电力改革模式及我国的政府管制

　　英国的电力改革是电力市场化最具代表性意义的改革之一，也是全球第一次采用以市场为基础的改革模式。目前新体制的框架是：发电由国家电力公司、电能公司和核电公司承担；输电由国家电网公司独家经营，负责电网调度，但不拥有任何发电厂；配电由12家地区电力公司经营。形成了一家输电公司多家发电和供电公司的竞争格局，英国国家电力公司的市场份额也从改革初期的48％下降到1998年的12％。在发电、输电、配电3个环节中，除输电仍由英国国家电网公司垄断外，其他部分均已放开，电力生产经营者只要获得OFGEM颁发的许可证，就可进入电力市场，参与竞争。英国电力产业改革的指导思想是促进竞争，通过竞争促使电力企业不断提高效率、降低成本，从而达到既推动电力工业技术和管理水平的提高，又保护电力用户利益的双重目的。

　　理论认为，自然垄断的存在具有经济上的必然性，因此在以提供公共物品为主的自然垄断行业中，政府的作用不可避免。世界各国的经验表明，一般各个国家都会采取在自然垄断行业进行政府管制。

　　价格管制是我国政府管制的核心，在自然垄断业务领域最常见的价格规制就是价格上限规制。价格上限规制是从保护消费者的角度出发对价格进行规制的一种方法。在一定时期内，价格上限规制允许一定程度的价格上涨，能够刺激企业通过降低成本才能取得较多的利润。同时，促使企业对生产要素进行优化组合，使企业既能获得因效率增长超过规定值而获利，又不至于出现在公正报酬率规制下存在资本过度密集化现象例如对于发电电价，在“厂网分开、竞价上网”的基础上，建立完整的竞争性的电力市场，政府制定电力市场交易规则，发电的购售价格在竞争中形成。而售电电价，加强大用户的直接购电，引入竞争性零售商制度。对于有供电方选择权的用户，其终端电价由非管制的发电价格和受管制的电网价格构成，仅网络价格部分接受管制。其中发电价格取决于其从合同市场、现货市场和平衡市场的购电量及相应的价格。而对于没有选择权的用户，其终端价格由专营供电商的购电价和受管制的电网价格构成，并接受管制。

　　四、我国电力产业改革存在的若干问题及相应建议

　　我们的电力体制改革是在刚刚告别电力短缺后进行的，并且市场需求仍将保持较长时期的高速增长，这决定了我们改革的环境根本有别于发达国家的成熟市场。因此我们应该在借鉴国际的先进经验的基础上，结合我国的具体国情，制定适合我国电力改革的方针政策。

　　（一）积极引入市场化机制，优化电力产业市场结构

　　为了解决电力行业市场集中度高，即国家电力公司厂网不分的垂直一体化垄断状态，我国的电力改革以“纵向分切”的方式，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分，实现“厂网分离”。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。在发电主体多元化以后，必须改革僵化的以发电企业个别生产成本为基础确定电价的价格体制，才能在发电环节形成有效竞争的格局；另外市场进入壁垒高，我们可以借鉴日本的改革：20世纪90年代上半期，日本原则上解除了发电部门的进入许可制度，建立了剩余电力收购制度，使发电部门新企业的进入成为可能，形成了供给主体的多元化。

　　（二）合理运用市场定价模式，规范电力产业市场行为

　　1996年颁布的《电力法》规定供电企业只能在批准的供电营业区内向用户供电，一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。其结果是，无论用电量大小，电力用户都没有自行选择供电商的权利。取消发电企业向用户直接售电的限制，允许电力用户选择供电单位，改变电网企业独家购买电力的格局，是我国电力产业下一步改革不可回避的课题。如英国在供配电环节改革进程中，采取了根据用户变压器的容量，从大用户到小用户，在数年内逐步实行终端用户选择供电商的制度。这样电网经营企业，会由于外来电力占领市场的威胁不得不努力降低输变电成本，降低销售价格，做好服务工作，使经济杠杆更精确地实现资源的优化配置。

　　（三）全面落实科学发展观，提高电力产业市场绩效

　　为提高电力产业市场绩效应该积极研发和利用节能高效的能源，促进电力工业的全面、协调和可持续发展。要从实施国家能源战略出发，通过体制和机制创新，转变电力工业增长方式，优化电源结构，加快电网建设，提高发电质量，促进电力行业稳定、健康、协调发展和安全运行。温家宝总理在政府工作报告中，对电力行业节能减排工作给予了高度评价，在几种清洁能源中，水电建设周期长，且当前受移民问题牵掣，发展遇到了困难；风电一是资源较为分散，二是受电网安全稳定运行的影响，接入送出存在困难；唯独核电可以大力发展。但我国目前具有建设运营核电工程的企业只有3家，按照核电发展的速度，这3家企业是远远不够的。国家对核电应该实施多元化发展，国内大型电企应该参与到核电发展的大潮中来。