村镇规划创新与实践

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——第一届全国村镇规划理论与实践研讨会专家发言精编

江苏 人居环境改善与美丽乡村建设
周岚 江苏省住房城乡建设厅厅长

乡村是中国人的心灵家园，其独有的田园景观、生存方式和文化意境，是中国新型城镇化不可或缺的互补型魅力空间、差别化人居环境。“十二五”以来，为改善城乡人居环境，江苏实施了“美好城乡建设行动”。2011年，我们在全省13个省辖市选择了283个各种类型的村庄，每个村庄再选择20户的不同家庭，开展了“江苏乡村人居环境改善农民意愿调查”，获得了非常翔实的一手数据。

调查显示，江苏90%以上的农房是1979年以后建造的，因此农民对环境改善的最大需求，不同于全国层面上推进的农村危房改造，而是村庄公共环境卫生和基础设施改善。调查还显示，虽然江苏经济社会比较发达，但农村环境面貌的脏乱差现象仍然普遍存在，农民对于改善村庄环境有很高期待，愿意投工投劳甚至愿意自己出钱参与改善。

基于农民意愿调查，江苏确定了切合省情的整治方案，主要有以下4个特点。

一是强调普惠性。通过3 5年的努力，全面完成全省所有自然村（19.8万个）的环境改善任务，惠及近3000万农村居民。不同于以往村庄环境整治的有限样本示范，江苏通过全面实施村庄环境整治，旨在普遍改善乡村人居环境，促进资源要素向乡村流动，逐步改变城乡二元结构，推进城乡发展一体化。省委、省政府将“村庄环境整治率达到95%”作为建设小康社会的指标要求。

二是强调务实性。按照乡村调查和农民意愿确定整治重点，从农民反映强烈的村庄垃圾整治、提供清洁的自来水、改善道路、清理河塘等做起，不搞大拆大建，尽量不动农民的房子。这既保护了农民利益，也让村庄可以因村制宜、结合条件推进改善。

三是强调乡土性。将村庄区分为5种类型，即古村保护型、人文特色型、自然生态型、现代社区型、整治改善型，分别施策，努力将“乡愁”记忆的保护落到实处，使平原地区更具田园风光、丘陵山区更有山村风貌、水网地区更含水乡风韵。

四是强调前瞻性。考虑到城镇化推进的动态特征，一些村落会集聚更多人口，一些自然村落会逐步消亡，江苏强调以镇村布局规划为引领实施分类整治、渐进改善，一般自然村通过“三整治一保障”（整治生活垃圾、乱堆乱放、河道沟塘，保障农民群众基本生活需求）达到“环境整洁村”标准，规划发展村则通过“六整治六提升”（整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染源、农业废弃物、河道沟塘，提升公共设施配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、建筑风貌特色化、村庄环境管理水平），在实施环境整治的同时提高基本公共服务水平，吸引农民自愿集中居住，建设康居乡村。

通过3年的努力，目前江苏已经完成了2/3自然村的整治任务，整治后的村庄干净整洁了，农民卫生习惯改善了，乡村特色和风貌得到了保护，规划发展村庄的公共服务水平提高了。改善后的特色乡村还吸引了更多的城里人来旅游和购买农产品，促进了要素向农村的流动。而最重要的变化则是村民对家园的热爱和自豪感的增加，在他们眼中，乡村已经成为不输于城市的宜居宜业之地。在2013年江苏开展的基本公共服务百姓满意度调查中，村庄环境整治行动的百姓满意率是87.3%，位居第一。这反映出这项原本是“自上而下”政府发起推动的乡村行动，成为“自下而上”、受到农民群众拥护的村庄人居环境改善实践。

在全面推进村庄环境整治的同时，江苏也在大力推进城乡统筹基础设施建设。以农村饮水安全为例，江苏在上世纪90年代就完成了一轮农改水任务。在新的情况下，江苏打破城乡分割和行政区划限制，将城市水厂的水通过“达镇通村入户”工程供往镇村。通过持续努力，目前全省1225个乡镇中已有83%实现了城乡统筹区域供水，镇村居民和城市居民一样喝上了“同源同网同质”水，江苏也因此获得了国家人居环境范例奖。在此基础上，我们形成了以“城乡供水管网无缝对接、城乡垃圾统一收集处理、乡镇污水处理设施全面覆盖”的工作思路，有序分步推动实施。目前，全省建制镇污水处理设施覆盖率已经达到72%，“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的城乡生活垃圾统筹处理率达到78%。

宁夏 村镇规划编制探索“多规合一”
单媛 宁夏回族自治区城乡规划编制研究中心主任

在国家推进新型城镇化的背景下，宁夏回族自治区结合地方实际，编制了一系列规划指导村镇建设，并基于宁夏村镇发展的地理环境、村镇布局、人口规模等特点，从城市总体规划的横向体系和村镇规划的纵向体系探索宁夏村镇规划编制的“多规合一”。

横向体系的“多规合一”

成立跨部门的协调机构，作为管理主体协调各部门的利益。各专项规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权力范围是“多规合一”的最大障碍。也就是说，体制是“多规合一”最大制约因素。要解决这个问题，就需要在各个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织，由联合组织开展“多规合一”的工作，统揽国民经济与社会发展、土地利用、城乡规划、交通规划、生态保护规划等多项规划。目前，在自治区层面上成立了宁夏回族自治区城乡规划管理委员会和宁夏回族自治区城乡规划编制研究中心，指导和协调全区城乡规划工作。

建立统一协调规划的法律法规和政策，增强规划的权威性和严肃性，发挥规划的控制作用，保障“凡建设必规划，凡建设按规划”。《城乡规划法》和《土地管理法》这两部法律体现了规划协调和统一的思想，为规划融合奠定了法理基础。2014年7月，宁夏实施了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，指导城乡规划的编制与实施。目前，宁夏正在着手准备《宁夏空间发展战略规划》的立法工作，将空间发展战略规划法定化，指导全区城乡规划工作。

实现横向总体规划的“多规合一”。2014年，住房城乡建设部正式下达了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，宁夏开展了部分市、县城市总体规划“三规合一”的试点工作。同时，《宁夏空间发展战略规划》将国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、交通规划、环境保护规划、生态保护规划等专项规划进行统筹，实现总规层面横向体系的“多规合一”。此外，宁夏还组织修编了《宁夏城镇体系规划》、《宁夏镇村体系规划》，编制了《宁夏村庄布局规划》，开展了各市县城市总体规划实施评估工作，为下一步修编城市总体规划、开展“多规合一”做好准备工作。

纵向体系的“多规合一”

2014年，为贯彻落实中央城镇化工作会议提出的推进新型城镇化的主要任务，宁夏回族自治区城乡规划编制研究中心为30个重点小城镇、100个美丽村庄编制了规划。在为30个重点小城镇编制总体规划时，中心将总体规划、控制性详细规划、重要地块的修建性详细规划、城镇设计、风貌设计、建筑设计同步考虑，增强了规划的指导性和可操作性。如作为福建与宁夏两省区友好情谊见证的闽宁镇规划、代表宁夏北部川区小城镇的中卫市中宁县大战场镇规划、代表宁夏南部山区小城镇的固原市原州区张易镇规划在编制总体规划时，其深度均达到了修建性详细规划的程度，落实道路交通、建筑、公共服务设施和市政基础设施具体布局，考虑主要道路、街巷出入口、公园及小游园、景观小品的设计。为100个美丽村庄编制建设规划时，从产业布局、村容村貌、道路交通、基础设施、防灾减灾、建筑设计（单体、结构、外墙、门窗、屋顶）、村庄公共活动空间、小公园以及近期建设项目投资估算等方面进行统筹指导村庄建设，实施效果良好。

河北高质量村庄规划推进农村面貌提升
邢天 河河北省住房城乡建设厅副总规划师

实施农村面貌改造提升行动是河北省委、省政府作出的一项重大部署。河北省住房城乡建设厅牵头负责村庄规划编制、农房建设等工作，认真落实省委、省政府工作部署，加强村庄规划编制、农村住房改造建设等工作组织指导，推进各项工作取得积极进展。

组织编制高质量村庄规划。村庄规划是推动村庄建设和发展的基础。今年的村庄规划编制任务是组织编制3227个农村面貌改造提升重点村规划，为村庄建设发展、改造提升提供依据。我们重点抓了5个方面工作，按时完成了所有重点村规划设计，其中直接评审11个精品示范村规划和白洋淀地区45个重点村规划，保证了规划质量。一是完善规划编制技术标准。制订了2014农村面貌改造提升规划设计导则、示范图册等技术标准，并对村庄环境整治、基础设施和公共服务设施建设、人居环境改善等作出了详细规定。二是加强组织协调。督导规划单位第一时间入村进行调研，提前谋划项目。协调河北省地理信息局分4批提供地形图。积极协调拨付省级规划编制专项补助资金，并要求市县配套规划编制经费，提供了资金保障。三是着力提高村庄规划的可实施性。按照城乡基本公共服务均等化的要求，在规划内容上实现了全覆盖，对民居改造、饮水安全、道路、村民中心等农民住房、基础设施和公共服务设施项目进行了统筹谋划安排。在编制过程中，要求规划单位坚持问题导向，深入村庄调研不少于10天，采取多种方式征求群众意见，解决农民实际困难和满足生活需求，做到“规划成果通俗易懂，体现乡村特色，主要项目可实施，建设风貌可管控”，打造“设施齐全、环境优美，看得见青山绿水，留得住亲情乡愁”的现代化美丽乡村。四是加强技术指导。培训市县规划管理人员、全省规划编制单位骨干360余人，重点宣传贯彻科学的规划理念和方法，解决照搬城市规划、“千村一面”等村庄规划中的问题，提出改进措施和要求。成立了由省规划大师领衔的省级专家技术指导小组，对各地重点进行巡回指导，并抽取了10%规划编制成果进行审查。五是注重传统文化保护。出台了《关于加强传统村落保护利用指导意见》，在重点村开展了传统建筑调查，对具有一定保护价值、能够反映历史面貌和地方特色的古寺庙、古戏台、古祠堂、古民居等古建筑，建立传统建筑名录和信息档案，实施重点保护。

因地制宜加强农房建设指导。既有民居改造重在节能和特色。针对当前我省农房功能不完善、外貌不美观、建筑不节能的情况，在屋顶、门窗、外墙等方面进行节能、美化改造，进一步完善功能，提高居住舒适度。1年来，3000多个重点村既有民居改造任务基本完成，68个整体新建民居的中心村建设进展顺利。为体现乡村特色，我们组织5家知名规划设计单位，抽调省建筑大师领衔编制了《河北省乡村特色民居设计方案》，针对我省山地、丘陵、沿海、平原等不同地域，采取生土、石材、钢结构、尾矿砂砖等不同建材结构形式，提出了各具特色的民居设计方案。开展民居改造多样化示范，确定承德市丰宁县云雾山村、廊坊市固安县南王起营村、邢台市南和县南韩村、张家口市涿鹿县红庙堡村为民居节能保温、彩瓦坡屋顶、钢结构材料应用、现代生土建筑等多样化示范村，给予重点指导支持，建设成为了不同样式风格的示范样板。

农村危房改造重在居住安全。全省危房改造任务10.7万户，目前已基本完成任务。在工作中，我们坚持规范管理，不断提升改造综合效果。一是公平公正确定补助对象。坚持解决经济最贫困、住房最危险农户基本居住安全的原则，按照户申请、村评议、乡镇审核、县级审批的程序确定危房改造户，并将补助对象基本信息和各审查审批环节的结果在村务公开栏进行公示。二是严格补助标准和建设标准。实施新建、维修省级分类补助标准，对新建户平均每户补助1.6万元，维修户平均每户补助5500元，建筑节能示范户再增加3000元。建设标准原则控制在60平方米以内，家庭人数较多的，人均建筑面积不超过18平方米。三是强化质量安全管理。对市县乡（镇）有关工作人员和农村建筑工匠进行技术培训，提高他们的管理和技术能力。建立了质量安全责任制度、巡查制度、竣工验收制度，保证改造质量。

浙江 舟山塑造新时代乡村风貌特色的内在机制
张静 浙江省城乡规划设计研究院高级规划师
沙洋 浙江省住房城乡建设厅规划师

乡村风貌是一种活态的文化，有其形成的内在机制。随着当前各种客观条件的改变，机制也在改变。新时代的乡村应顺应这种改变，塑造既不割裂历史又具有时代感的新的风貌特色。我们以浙江舟山海岛乡村为例，分析传统机制在现阶段发生的变化及其原因，寻找新老机制之间的联系，归纳出当代的新机制。

形成舟山海岛乡村的内在机制

传统乡村风貌特色的形成有其历史、自然、社会等多方面的原因，受到当时当地各种条件和村民生产生活方式的影响。

气候地质。舟山自古以来经常遭受台风侵袭，因此传统建筑多采用厚重的石墙、低矮的屋顶，即使是新建筑也尽量减少屋檐、阳台等悬挑结构的面积，降低风阻，给人坚实、厚重的感觉。

工艺材料。在舟山多数渔农村形成时期，建设条件以人力、畜力为主，村庄建设总是尽量少地改变地形、尽量多地争取日照和空间。因此，村庄依山就势，有机布局。由于孤悬海外交通不便，村庄建筑多就地取用石材，但石材难以取得较大的跨度，因此海岛建筑阳台、窗洞狭小。

生产生活方式。如船只停泊修理、产品晾晒加工交易等多在码头一带进行。因此，码头成为带型公共活动中心，并沿主街向村内延伸。

历史文化。由于受到海禁和倭乱的影响，舟山海岛乡村普遍历史不长，宗族观念淡薄，但是海防、宗教和渔业文化在舟山渔农民的精神生活中举足轻重。因此，海岛村庄少有宗祠，但庙宇分布广泛，民俗活动通常在码头一带举行。

现阶段机制的变化

在新的历史条件下，海岛乡村的发展在开发建设方式、生产生活需求等各方面与过去相比都发生了很大的变化。如工艺与材料的通用化。物流业的高度发达使建设无需就地取材，现代建筑工艺同样能够满足抗风等气候地质条件的要求。再如生产生活方式的改变。现代集约化的渔业生产方式使村庄逐渐剥离了生产功能，海岛乡村旅游的发展使部分村庄兼具旅游度假功能，对环境品质的要求大大提高。框架结构、大面积落地窗以及拥有丰富“灰空间”的建筑形式将更受欢迎。

舟山海岛乡村发展的新机制

新老机制不是完全割裂的，有些一直在发挥作用，有些转化为新的形式。新的机制应当对传统有所延续和传承，有机更新才不是“无源之水，无本之木”。

村庄布局。依山就势的布局方式依然适用，但同时须满足日照通风、消防交通等现代生活要求，并根据海岛乡村的不同类型充分考虑渔用场地、避风、乡村旅游等方面需求。

农房建造。敦实厚重的建筑仍然适应海岛自然条件，新的材料和工艺带来更加舒适的居住体验，也带来农房建筑形式的本质改变，从而具有了时代特征。对传统文化的重新重视使得传统工艺和材料的运用虽减少但不会消失；对于有景观度假需求的农房，露台和大面积玻璃窗带来经济价值；良好的遮阳和通风设计适应海岛气候，但同时要考虑避免台风破坏等。

环境建设。保护礁石、沙滩、动植物等特征性环境要素，也是保护海岛脆弱的生态环境的要求。落叶蔓藤类植物和低矮灌木更适应海岛气候，温馨质朴的小院既是渔农家生活的需要，也符合休闲度假的要求。

文化传承。传统文化的空间载体应当得到保护和发扬，创新的文化表现形式可以尝试。通过产业提升留住原住民，增强其文化自信心和自豪感，传统文化才能真正深入人心，后继有人。