《住房公积金管理条例》修订完成 制度改革迫在眉睫

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政策回顾

前后历经约3年时间，曾因各种原因两度推迟后，《住房公积金管理条例》（下称《条例》）的修订工作终于有了阶段性进展。据悉，2014年年底，住房和城乡建设部已经基本完成了《条例》修订的有关工作，并已形成修订草案稿。如无意外，这份修订草案稿将于近期上报国务院法制办。

据报道，此次《条例》修订草案稿中，对住房公积金用途方面的规定将更加多元化，住房公积金的提取使用范围或将进一步放宽，比如之前不同地方尝试的用于支付房租、装修款项，用于涉及个人重大民生支出的支付、异地缴存使用等。同时，修订草案稿中还可能将写入允许住房公积金用于向保障性安居工程提供长期建设贷款的有关内容。

住房公积金的“前生今世”

现行《住房公积金管理条例》于1999年4月3日以中华人民共和国国务院令第262号颁布。作为维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平而制定的条例，其一直是全国住房公积金缴存、使用和管理的基本法律依据。

2002年3月24日，国务院根据全国住房公积金制度的发展情况，在总结各地实行住房公积金制度经验的基础上，公布了《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，对全国统一的条例作了相应修改。然而，至此之后到如今近13年过去，房价早已今非昔比、翻了几番，相当一部分购房者因为贷款数额巨大而放弃住房公积金贷款，但相关条例却再未得到修订。

2009年10月，为了提高住房公积金使用效率，并拓宽保障性住房建设资金来源，住建部、财政部等七部委联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，允许试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。如今，试点城市已经由首批的28个增加到93个，截至2011年年底，地方住房公积金管理部门已向50%的项目发放了贷款，其中重庆、哈尔滨、天津、大连、长春、昆明、无锡等城市已按计划实现全部放款。

2011年10月27日，住建部副部长齐骥表示，住建部正在联合各个部门，研究修订公积金条例工作中，放开个人提取公积金用于支付住房租金的规定。2013年，部分城市出台办法，允许患有重大疾病的职工或其直系亲属提取公积金救急。

2014年10月，住建部、财政部、人民银行联合发布《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》，要求各地放宽公积金贷款条件，包括连缴6个月就能申请贷款，第二套改善型普遍自住住房也可申请贷款等。同时，推进公积金异地贷款，实现异地互认、转移接续，并取消住房公积金个人住房贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目，减轻贷款职工负担。此外，提出发放率低于85%的城市适当提高首套房贷款额度，以提高公积金使用效率和发放率。目前，已经有包括北京、长春、杭州等40余个城市不同程度地放宽了公积金贷款政策。

住房公积金“饱受诟病”

住房公积金制度作为一种互助型的住房保障制度，在改革旧的福利住房制度，推动住房商品化、市场化，加快住房建设、扩大住房消费，改善城镇居民的居住水平以及促进经济增长等多方面，都发挥了重要的作用。经过二十余年的不断发展，该制度在实践中得以不断完善与发展，缺点被不断克服，但不得不正视的是，其中弊病仍然存在。

多年来，公众对公积金“提取难”、“范围窄”、“门槛高”、“收益低”的质疑声越来越多，公积金“交钱容易取钱难”是不少公众反映的共性问题，甚至有人提出住房公积金具有“劫贫济富”的嫌疑，造成了很多不公平。同时，公积金提取范围过窄，部分城市明文规定的“租房可以提取”实际操作起来是一纸空文，而户籍地、就业地的限制，也使公积金异地贷款的门槛相对较高。曾经给不少人带来实惠的公积金，如今却饱受诟病。

住房公积金制度饱受诟病的原因之一，在于数额巨大的住房公积金，由于购房能力、地域限制等提取困难，大部分都成为了“沉睡”的财富，造成了“资源浪费”。按照政策规定，住房公积金保值增值的渠道有三个：银行存款、住房公积金贷款、购买国债，其中，主渠道是公积金贷款。一方面，住房公积金的收益并不会用于公积金缴纳者身上；另一方面，大部分无法提取的公积金只能获得较低的存款利率，很难跑赢通货膨胀的速度，在物价飞涨的同时，这些数额巨大的住房公积金的保值增值功能略显不足。

根据统计数据显示，截至2014年8月末，全国缴存住房公积金职工1.07亿人，缴存总额7.03万亿元，职工提取总额3.49万亿元，缴存余额3.54万亿元。目前，我国282个设区城市中，有49个城市的公积金利用率超过85%，107个城市超过75%，剩下126个城市约在50%至75%之间。也就是说，我国近一半的设区城市公积金使用率没有达到银行存贷比。

但此前，住房和城乡建设部住房公积金司司长张其光曾强调，“说‘3万多亿元公积金在沉睡’，其实是一种误解。”据张其光介绍，缴存余额并不代表就是“沉睡”的资金，这部分资金用于三方面：全国住房公积金个人住房贷款余额2.43万亿元，保障性住房建设试点项目贷款余额431亿元，购买国债余额62亿元，合计约2.47万亿元。因此，截至2014年8月末，住房公积金结余资金为1.07万亿元。“全国住房公积金的资金使用率为70%，接近商业银行水平；资金不良率0.038%，远低于商业银行，资金总体安全。”张其光说。

与此同时，张其光也承认，当前各地住房公积金个人住房贷款业务发展存在不平衡的问题。我国35个大中城市的住房消费资金需求占过去一年住房消费额的30%，而资金供应分布在各个城市，所以资金的归集速度跟不上贷款速度，造成了这些城市公积金贷款“钱紧”、“钱荒”。而另一部分城市对贷款条件要求过严，住房贷款发放率较低，影响了缴存职工的合法权益，也削弱了住房公积金制度的互助作用。

另一方面，近年来多被提及的“劫贫济富”说认为，只有买得起房的人才能够享受到住房公积金提供的主要好处之一，即低息贷款，而随着这几年来房价的惊人飞涨，一般中低收入者虽然在强制缴存的规定下仍然缴纳了公积金，却并没有能力购房，其住房公积金只能存于公积金管理中心，供中高收入者低廉地使用公积金贷款，无力购房者实际上承担缴费义务后却无法享受到制度优惠，甚至还要承受利息损失，导致“穷人补贴富人”的情况出现。

此外，由于缺乏统一标准和强制性，导致全国范围内不同地区、不同单位的住房公积金缴纳金额、标准都各不相同。这使得住房公积金制度在一定程度上沦为体制内公职人员及国企员工获得工资外福利并得以合理避税的工具，机关事业单位与企业之间、不同性质的企业之间缴存比例、缴存基数不一，导致职工总收入的差距越拉越大。

与此同时，由于住房公积金管理采取“房委会决策、公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的运行方式，导致住房公积金的所有者并无监督权，而缺乏全国统一的标准导致公积金管理存在混乱，时有挪用等现象出现；此外，住房公积金管理中心并非独立的金融机构，并不具备承担经营风险和民事责任的能力，也增加了住房公积金的管理风险。

住房公积金具有保障性质，近年来，住房公积金制度最初设定的互助性住房保障功能却日渐弱化，为避免这一惠民的社会保障制度沦为鸡肋，改革迫在眉睫。此前，全国多地已有调整公积金政策的举动，《人民日报》2014年12月3日在题为《地方先行，寻路公积金改革》的报道中，对2014年以来全国多个城市调整公积金政策给出的评价是，“地方的这种政策调整，逐渐为进展缓慢的全国公积金制度改革描绘出大方向。”