一条无收费机制道路的PPP实践

申请免费试用、咨询电话：400-8352-114

地方政府投资项目的分类中，国道、省道、市政道路均归于无收费机制的项目。然而，这类道路能够形成城际之间的联络线，对于新城、新区、开发区的发展意义重大，往往属于必须修建而且时间要求还比较急迫的。传统上此类无收费机制的道路由财政直接投资建设，或是通过BT的方式引入社会资金建设。

随着BT模式暴露出的地方政府债务和工程质量问题，该模式已为四部委发文禁止。在地方政府财力不足的情况下，如何合规地引入社会资金解决此类无收费项目的建设问题，成为项目中的难点。

笔者近期在一条国省道项目的建设模式中，针对该问题的解决首先做了以下尝试：

一是“道路 土地开发”的模式。这需要将道路建设同沿线土地开发相结合，通过统一规划布局道路的建设与沿线的土地开发，形成片区开发的项目包，通过土地开发的收入来平衡道路投资建设。这种模式比较类似于国内香港、深圳、佛山等地在轨道交通建设中，将轨道交通项目结合沿线土地同步开发的做法。但是，在实践中笔者发现，该项目前期工作已经基本完成，项目工程可研、初步设计已审批，施工图设计已确定并正在着手编制工程概算。项目前期工作已基本定型、边界条件已确定，不具备统筹开发沿线土地的条件。

二是“道路 后期养护”的模式。由投资方成立项目公司，负责道路建设投资和后期养护服务，通过养护服务收入来回收建设投资。经过测算分析发现，这种方式项目回收期长，投资人难以接受；并且，国省道的养护权归属省级的交通主管部门而不是地方政府，对承担养护的主体也有资质要求。地方政府授权投资人进行道路养护在政策和资质两方面存在较大的困难。

前两条路径行不通的情况下，项目瞄准了近期非常热的PPP（公私合作）模式，敏锐地意识到这将是一条有效的解决途径。但是，该条无收费机制道路在PPP实践探索过程中，仍遇到了以下的争议和问题。

首先，地方政府内部对PPP模式的认定存在争议。PPP作为新兴的事物，本身在操作模式上就具有高度的灵活性。地方政府在“什么是PPP”、“PPP该如何做”这些问题上，缺乏相关经验和政策依据，各部门对此各持己见，意见迟迟难以统一。在此期间，国家层面及时出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》两个文件，对于PPP的认定和政策导向逐渐明朗。文件指出PPP作为政府和社会资本合作的模式，其“实质是政府购买服务”，并且“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定原则，使投资者有长期稳定收益”。这坚定并指明了地方政府推进PPP的方向，有利于进一步的方案编制和落实。

其次，PPP的初步市场测试效果不够理想。该国省道PPP项目中，开展了初步的市场测试。初步的测试结果表明，投资人对PPP的合作模式很感兴趣。但深入研讨就发现，市场上建设主体的投资思路沿用的是工程代建、施工总承包、BT等建设模式，倾向于进行“短平快”的投资，在PPP项目中高度看重建设施工环节，对于运营和经营方面的认识比较薄弱。对于运营阶段的风险高度敏感，难以接受较长的运营期，或是对运营提出高回报的要求。

相对地，央企、地方重点企业对PPP的认识更加充分，有意愿进行试点合作。

最后，PPP项目中政府购买服务的方式途径需要明确。国省道作为无收费机制的交通项目，财政资金必须明确购买的是什么服务。

项目实践中，吸收了轨道交通项目差额补贴和高速公路收费机制的经验，在PPP方案中明确地提出，国省道项目提供的服务类似高速公路，实质上是为通行车辆创造了便利的交通条件。市场投资人进入的情况下，由于国省道项目并不针对车辆征收通行费用，地方政府可参考轨道交通项目给予补贴，以帮助项目形成经营性的现金流。该补贴的标准取决于两个要素：通行的车流流量和项目的投资回收期。

国内在国省道项目这类无收费机制的交通项目中，尚缺乏采用PPP模式的先例。作为试点项目，结合市场测试的初步结果，可以在PPP合作模式上，适度调整经营期的期限，使投资人能够在可接受的时限内，达到退出条件。经过经济测算，项目的补贴资金额度处于财政可接受的范围内。同时补贴后，项目的总体投资收益率也基本达到了市场平均水平，受到市场投资人的高度认可。

综上，该项目国省道作为典型的无收费机制的交通项目，采用PPP模式解决了项目建设期的融资和后继运营服务的问题。管中窥豹地纵观整个项目PPP方案，已经触及到公私合作下的项目公司治理、国有资产监督管理、财政中长期预算制度改革等要点问题。PPP模式绝不仅仅是停留在融资层面的运作，而是公私合作下的投资和管理模式创新，乃至贯通混合所有制、落实全面改革的重要配套措施。