施工图设计审查制度思考（之五）政府本不该审批施工图设计

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今年1月27日、2月17日，贵报相继刊发了“佚名”的《反思施工图审查制度》（简称《思》文）和本报记者李武英的《一出情节复杂的政策连续剧》（简称《剧》文）两篇谈施工图审查制度的文章。《思》文，列举了施工图审查制度的八大弊端；《剧》文，对政府审批施工图制度施行10多年走过的历程作了全面客观回顾介绍，还提出“欢迎业界人士继续就此问题进行深入探讨，……以促使行业管理制度的完善”，尽行业资深媒体之责，值得敬佩。

此外，2月17日公布的“住房城乡建设部行政审批事项公开目录”，施工图审批并未列入其中。在此基础上，我们仔细研究了相关文件、讲话、报道等资料，得出结论：政府本不该审批施工图设计，应予尽快废止。具体看法与建议如下。 现行的行政审批施工图制度从一开始就走进了误区

在新中国建立之后长达50多年（1949-2000）的时间里，行政主管部门并不审查施工图设计，是由设计单位实行“二校三审、五级把关”后完成施工图，靠自身的质量保证体系“实行自律管理”来确保设计质量的。我国工交等部门的所有专业设计单位一直到现在都在执行这项由原国家建委、国家计委规定的行之有效的设计审查制度。但2000年1月30日，在建设部组织制定由国务院颁布施行的《建设工程质量管理条例》中规定，“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管门或者其他有关部门审查”。2000年建设部发布《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》，从此，开启了政府审批施工图并强行纳入基本建设程序。据回忆，《建设工程质量管理条例》的出台，主要是为了保证建设工程质量，防止工程垮塌等事故的发生，避免出现“豆腐渣工程”，用意是对的。可当时发生的桥梁垮塌和出现的“豆腐渣工程”均非设计原因，更不是因为施工图未经行政审批所致。无论从制定审查施工图制度的出发点、落脚点、必要性、性质、定位，到认定授权审查机构、组织实施，到修订制度、强化执行、实施结果等方面来看，现行的行政审批施工图制度从一开始就走进了误区，而且越陷越深，是一项不当的行政审批行为。不符合国务院《关于加快行政审批制度改革》的精神，有悖于中央、国务院反复强调的要“把政府应当管的事管好，坚决摆脱政府不该管也管不好的事”和“对实际上难以有效发挥作用的行政审批，要坚决予以取消”的要求。

一再坚持行政审批施工图违背国务院的两个《决定》

2004年5月19日，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，明确规定“施工图设计文件审查”被列入“国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理”的目录。同年7月26日，《国务院关于投资体制改革的决定》对建设项目的审批作了明确规定：仅对政府投资的项目审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准和备案制”。但与此相悖的是，建设部在同年8月23日，以部令134号颁发了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，2013年4月27日，又以住建部令13号发布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》。这些《办法》明确规定：“国家实行施工图设计文件审查制度”，“由建设主管部门认定的施工图审查机构按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查”等。2012年11月22日，经住建部批准，还在行业协会下设立了施工图审查分会，将300多家施工图审查机构吸收为会员。都在强化行政主管部门审批施工图设计。

今年2月17日住建部公布的“住房城乡建设部行政审批事项公开目录”中，施工图审查项目并未在列。但住建部质量司今年的工作要点中还把“宣贯《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，完善施工图审查信息系统”等列入其中，无法理解。

对政府审批施工图设计的反对声从未间断

由于政府审批施工图制度存在无法克服的隐患和严重弊端，实施以来反对声一直未断。例如：2002年7月31日，由建设部组织的“政府审批专业工程施工图问题”专题调研组，经过对华东、东北、北京三地区32个具有代表性的大院46位院长、22个行业部门勘察设计协会秘书长和在京较有代表性的外国公司调研后，报送给建设部的调研报告的结论是：政府完全不应该也没必要审批施工图；从2004年10月20日建设部工程质量安全监督与行业发展司印发的某司负责人在《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》宣贯会上的讲话中得知，国务院行政审批改革领导小组办公室曾对施工图审查制度提出过质问，但行业主管部门的领导仍然强调施工图审查制度的重要性和必要性，坚持说“我们认准了这项制度是政府监管的一个有效手段”；2004年初，全国人大代表、福州市城乡建设发展总公司总工程师罗蜀榕，在第十届全国人大二次会议上，提交了“关于改进施工图审查工作的建议”，对施工图审查的责任主体、审查费用支付和是政府行为还是市场行为等提出质疑；2012年9月，吴奕良等编著出版的《纵论中国工程勘察设计咨询业的发展道路》一书，对政府审批施工图存在的问题进行了全面论述，明确提出应强化设计单位质量管理体系，由设计单位自行审查施工图，政府不应该审批施工图；2014年1月27日发表在《建筑时报》上的《思》文，指出施工图审查制度的八大弊端，提出建立设计单位质量责任制，无须再由审图机构保驾护航的意见，等等。上述意见和建议，论理有据，无不点到政府审批施工图制度的要害处，即政府本来就不应该审查施工图，可惜的是一直未能引起行业行政主管部门决策层的重视，仍旧无视这些呼声而一意推行。

废止行政审批施工图的主要原因和几点建议

如前所述，审查施工图设计是设计单位和设计人员的责任，靠自身的质量管理体系是可以做得好的。政府审批施工图，是做了不该管也管不好的事，违背了设计工作客观规律，走进了误区；违背了国务院的“两个决定”；有悖于加快行政审批制度改革精神；保护了质差的设计单位，削弱破坏了设计单位的质量管理体系，为滋生贪腐提供了机会；无法保证施工图设计单位的知识产权不受侵害；国际上没有那个国家的政府，靠其认定授权成立大量的施工图审查机构，代表政府对全国所有的房屋建筑、市政基础设施工程施工图进行审批，少数国家或地区也只是对规划、消防、环保等危害社会安全的项目，由有关行政部门分别委托注册专业人士代其咨询，不向业主收取费用。发达国家包括某些政府出资的项目和有的业主如有需要，会请咨询机构代审设计，那都是业主行为，而不是政府行为。综上，应尽快废止政府审批施工图制度，现提出几点建议：第一、建议由国务院责令有关行政主管部门必须按照前述国务院两个《决定》的要求，尽快颁发通知，全面恢复设计单位自主审查施工图设计制度，取消由行政主管部门认定授权审查机构审查房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计的规定，撒销行政主管部门认定授权的施工图审查机构，少数经过重组加强具备工程咨询能力的审图公司，可以改变经营内容，经审查批准转为工程咨询公司；具有一定条件的审图公司和设计单位下属的审图公司，可通过正常渠道并入有关设计单位；有设计能力的审图人员可以到设计单位择业。

第二、建议行政主管部门在取消行政审批施工图规定的同时，进一步强调和明确设计单位和设计人员是设计质量的保证人和终身责任人，充分发挥市场竞争机制对提高设计质量的促进作用，采取有效措施，进一步加强自律管理，强化设计单位质量管理体系，严格设计单位自身的设计质量审查制度，建立有效的设计质量责任制和监督考核机制。

第三、鉴于我国工程建设领域的法治建设十分薄弱，如17年前制定的《建筑法》以及相关的《条例》等法规，存在诸多严重问题，一些必须建立的法律法规却长期缺失而无人问津，建议有关行政主管部门引起髙度重视，对其进行全面清理，提出规划，确定时间表，加速制定、修订和完善我国工程建设法律法规，充分发挥法治的引领和推动作用，为深化改革提供法律保障，从根本上解决行业存在的一系列重大问题。

第四、建议有关行政主管部门加强市场体制机制建设，改进行政监管体制和监管方式，以提高施政水平，强化行政监管职责。