试析政府如何防范BT项目风险

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     摘要：采用BT方式建设，国家的法律层面现还没有相关规定，只有建设部和发改委等行政部门的一些规章。各地政府也根据具体情况对BT建设模式制订地方法规加以规范约束。BT建设模式的法律法规还处在探索总结阶段，政府作为BT建设项目的归属主体，为达到项目按约完工的目的，必须对可能发生的风险予以预测并严加防范。

    关键词：BT模式 风险 防范

    BT模式，是政府投资项目目前采用的建设模式之一。BT模式其操作方式有以下三种：一是完全BT方式。要求投资人具有较强的投融资能力，对投资人无特殊资质要求。投资人采取成立项目公司的方式，负责项目的建设管理，履行政府职能，不直接参与项目施工。项目的施工、设计勘察以及监理、材料采购等由项目公司通过招标确定。二是工程总承包方式。投资人必须是同时具备投融资能力和相应的工程资质的总承包企业或承包联合体，工程施工直接由投资人承担，一般不组建项目公司，投资人按照BT项目合同约定对项目的设计勘察、材料采购、施工、竣工验收等实行全过程承包。三是BT施工承包方式。当项目规模较大，项目政府将项目拆分成若干标段，直接和若干个投资人签署BT项目合同，投资人必须是同时具备投融资能力和相应的工程资质的建筑施工企业，工程施工直接由投资人承担，项目政府负责工程全过程管理。

    不管采用哪种方式，政府或其授权单位即BT甲方系BT项目的发起人，负责与投资人签订BT合同并支付回购款，给投资人提供不同的优惠条件和政策，对项目运行进行监管，是项目业主，是项目的权属归属主体。政府作为项目归属主体，为达到项目按约完工的目的，必须对BT项目可能存在的风险予以预测，要进行有效的风险评估，拟定相应的风险防控对策，建全风险防控机制，切实保障项目的安全有序实施。本文就BT模式下，政府如何防范风险提出相关建议。

     一、在选择投资人时必须采取招标形式

    根据《政府采购法》第二条的规定，项目政府选择BT投融资建设单位进行项目工程的投融资建设，属于《政府采购法》适用范围。《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《招标投标法》第三条规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，必须进行招标。如因种种原因不经招标程序直接以协议方式选择投融资建设单位，违反《政府采购法》及《招标投标法》强制性规定，从而导致合同无效。因此，作为项目归属方的政府应当注意，在BT模式下，政府在选择投融资建设单位必须采取招标形式。

    二、应对投资人BT项目工程招标程序及结果予以严格监管

    投资人作为投资建设方，如不具备工程的施工资质，需要开展施工单位和材料设备供应商的招标工作。从政府方的角度来说，对投资人的项目工程招标程序及结果应拥有监督的权利，应当在BT项目合同中对该权利予以详细的确定。比如：为保证工程质量而对施工总承包单位资质的特殊要求等，必须在投资人BT项目工程招标文件中予以确定。因此，在BT项目合同中应约定投资人事先需将BT项目工程招标文件报政府方同意后方可实施，政府方收到招标文件后的一定期间内，必须对投资人提交的招标文件予以审查并提出具体的意见，否则视为同意项目公司提交的招标文件的内容，对政府方提出的具体的意见，符合BT项目合同对项目的特殊要求内容的，项目公司必须修改。在此必须注意，政府方对项目有特殊的要求的，这些特殊的要求必须在BT项目合同中予以明确约定。对招标结果，也应当约定，由项目公司报政府方备案，但同时应约定，政府方事先的批准和备案行为，并不免除项目公司对招标过程及结果承担全部责任。

    三、应限制投资人或投资人设立的项目公司在项目资产上设立担保

    由于BT项目一般履约周期长，投资资金巨大，因此，为确保BT合同的正常履行，投融资建设单位融资时，可能会以项目资产作为担保财产。项目资产范围比较宽泛，既包括了一些实体工程，也有一些配套的附属设施等。如以项目资产作为担保财产融资，可能会出现如下情形，即政府方按时足额偿还回购价款，但是投资人或项目公司违反了融资贷款合同的约定拖欠银行的贷款，在此种情况下银行为维护己方权利会实现担保权，政府方回购的资产就是不完全的项目资产了。因此，应限制投资人或项目公司以项目资产作为融资担保。但必须指出的是，为了能够顺利完成工程项目并减轻政府方的投资成本，可以设定以项目资产作为担保的相关条款，如约定以项目资产作为担保获取的银行贷款，作为政府方的回购款提早向投资人支付，为保证投资人的利益，项目资产为贷款担保后的余额应当作为政府方支付回购款的担保物。