代建制：交通工程项目管理模式探讨

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　　一、交通工程管理传统模式及隐忧

　　1.以专门的事业单位为建设单位

　　早几年，全国的国省干线项目主要由市公路管理处承担建设任务，下属市县的交通工程项目一般由各市县工程管理处承担建设任务。根据政府及省交通厅的规划，由建设单位负责编制并提出项目的可行性报告，负责项目的前期动拆迁和建设过程管理，建成竣工后向同属各级公路处的养护科交养。

　　2.以政府直属的公司为建设单位

　　随着建设工程领域市场竞争机制、投融资体制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程管理公司，例如交通局下属的公路投资公司，有一阶段也承担交通建设任务。

　　3.以专门的工程指挥部为建设单位

　　投资大，周期长，设计环节多的大型交通基础设施项目，例如高速公路、运河改线、城市高架等项目，由于跨越多个行政区域，动拆迁量大面广，交叉界面比较多，一般要求具有一定行政级别的领导挂帅，由市委、市政府领导担任指挥部领导，成立如省市高指、运河指等临时机构。

　　4.以项目法人为单位

　　这种方式一般在经营性的工程项目中实施。即在项目批准立项以后，组建项目法人，负责具体工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后运营管理、债务偿还和资产保值责任。

　　上述的各种模式为交通建设作出了应有的历史贡献，在特定的历史条件下有一定的优势，但也存在一些弊端，主要有：

　　1.管理者缺乏投资控制的动力

　　事业单位由于体制原因,实施项目中不能承担任何投资风险，不能真正有效的控制投资，提高资金使用效率，反而容易造成某些行为的不规范。

　　2.机构重复设置，管理水平相对低下

　　指挥部等模式通过人员借调和社会招聘为项目而组建班子，人员磨合期长，项目完工后即解散，项目管理无后评价。而且造成了社会资源的重复配置，浪费了人力、物力和财力，并引发了许多管理问题。

　　3.政府监控不力

　　交通建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体，交通局既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，及运动员与裁判二者一身，规则制定的公正性、执行的透明性不能保证。

　　4.项目决策机制缺乏科学性，随意更改投资规模

　　由于政府投资无偿使用，项目实施能体现政府和职能部门政绩，容易诱发申请工程项目资源的争夺。政府部门面对相对有限的资源在外界干扰下很难作出科学的决策，不能根据项目的轻重缓急来安排项目。有可能一方面过分投资，生产出多余社会需要的项目，另一方面可能产生权力寻租用与滋生腐败。

　　5.项目法人实体缺位

　　事业单位以代业主身份来实施项目，其性质仍为事业单位，政府项目的法人机制没有真正建立起来，项目法人实体缺位。

　　交通建设市场参与各方在市场经济和体制改革的冲击下，格局和形式也发生了很大的变化：

　　1.业主(代业主)班子建立健全，人员众多，管理深度、广度加深、加大。

　　2.监理制度管理事务的相对狭隘。监理职能由最初的“三控制、两管理、一协调”演变成了质量监督。

　　3.施工企业的壮大。通过多年的施工，一些企业积累了大量实战经验、知识、人才和资金，具备了总承包施工的能力。

　　4.设计院、咨询公司、监理公司等服务结构的多位一体。随着交通系统的单位改革，原来交通局下属的设计院、监理公司等纷纷改制、合并，使得一些中介企业实力强大，项目服务功能齐全。

　　上述种种迹象表明，建设管理模式改革的时机和条件已经具备。

　　二、代建制模式及其作用

　　代建制模式一般采用“政府-政府所属投资公司—项目管理公司”的三级管理模式,通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、项目管理职能的分离。从政府的职责看，包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面。与原有的职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性战略性问题的介入比以前深，对于项目实施的管理比之前淡出，主要借助中介组织(项目管理公司完成)。投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投融资、还贷、设施经营进行全过程管理。项目管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、勘察设计、项目管理、工程监理等工作。

　　投资公司作为业主，在建立完善的项目业主负责制度基础上，发挥起应有的经济功能，有利于取得较好效果。

　　1.明确业主承担的风险，强化业主和投资各方的自我约束意识，对控制工程概算、工程质量和建设进度起到积极的作用。

　　2.业主不仅负责建设，而且要负责建成后的经营和还款，对项目的建设和运营实现全寿命期管理。

　　3.实现项目业主责任考核制度。受投资责任约束，使业主积极主动的进行招标和自主确定项目管理公司。

　　项目管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、勘察设计、项目管理、工程监理等工作。其单位性质是企业,其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。

　　三、代建制与现行有关制度的关系

　　代建制改革是近年来政府机构改革、投资体制改革和行业管理体制改革的必然，是这几项改革的深化和发展。

　　1.项目管理公司与政府有关部门的关系

　　从性质上讲，项目管理公司是企业，与政府有关部门不应存在任何隶属、人员和利益上的关系。在政府投资项目上，有关部门主要负责发展规划、政策制定和具体的代理范围和代理要求和市场培育，项目管理公司则通过学习、考核、资源重组申报取得有关专业项目的代建业务资质。

　　2.项目管理公司与投资公司的关系

　　如果项目是以投资公司的名义进行，则两者关系是选择和被选择的关系。投资公司关注项目整体的投融资效率和效益，而项目管理公司则更专注于项目建设实施过程的效率和效益。

　　3.项目管理公司与监理公司等其他中介组织的关系

　　最初对监理公司的定位是进度、质量、投资控制和合同管理，但监理单位在实际发展中走入了小胡同，没能很好的履行上述职能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成监理改革未完成的任务，而且其范围要延伸至项目前期。在代建制实施过程中，项目管理公司与勘察设计单位及监理单位是委托与被委托的关系。

　　4.代建制度与项目法人责任制的关系

　　在实现项目法人责任制的项目中，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在项目法人成立后，项目管理公司最终是代理项目法人实施工程建设管理。

　　四、需要思考的问题

　　1.有关代建制规章制度的完善

　　政府投资项目的管理方式、机构设置、运作规则等需要相应的规章制度来对应落实和约束，政府有关部门应尽快出台有关代建制的法律法规，对政府投资项目的监管、代建市场的培育、准入，代建制的标准合同文本等作出规定，以更好的推动代建制的实施。

　　2.完善交通工程市场的代建机制

　　首先要逐步推广交通项目代建制，在部分工程中先试点再推广。其次要加强代建机构的培育，逐步建立代建制的门槛，促使项目管理人才素质的提高，鼓励中介服务机构如咨询公司、监理公司、项目管理公司等采用合并、联营等方式拓宽业务范围来适应代建制的要求。政府部门要建立代建机构的信息库，在选择代建机构时要侧重对企业专业人员素质、项目管理经验、企业信誉、项目履历的考察。

　　3.合理的取费标准

　　类似当前监理公司等中介结构的问题,由于没有明确的收费下限和严格的执行标准,代建企业也面临着无序竞争的压力,使得企业通过降低项目的管理水平来降低成本。建议采用“项目投资总额×基本费率+节约投资×浮动费率”来有效保证项目的实施过程。