“项目法人招标制”势在必行

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　　投资机会不公平谈起基础设施建设领域，国家发展和改革委员会宏观经济院投资研究所副研究员吴亚平告诉记者，改革开放以来，我国基础设施投资建设领域逐步引入了一些基于市场化、商业化的制度安排，如在项目建设实施阶段，大力推行工程招标投标制，通过公开招标投标的方式择优选择关键设备、材料的供应商和建筑安装工程的施工承包商等。但是，吴亚平转而谈到，在基础设施项目的决策阶段，尤其是在确定项目的投资主体或组建项目法人，市场化、商业化改革进展得非常缓慢，突出表现是行政性垄断现象依然比较严重，障碍了民间投资者的参与。与此相对应的是，旨在吸引各类投资主体参与投资，并为各类投资主体提供公平投资机会的“项目法人招标”方式较少应用。因此，在实践中，虽然国家有相关的法规和政策支持，鼓励各类非政府投资主体参与经营性基础设施的投资、建设和运营，但由于没有或很少采取“项目法人”的方式，使得各类非政府投资主体仍然很难公平地获得经营性基础设施的投资机会。对于“经营性基础设施项目法人招标”，吴亚平将其阐释为“为吸引非政府投资主体参与经营性基础设施项目投资、建设和经营，政府或其授权机构在确定项目的建设目标、建设规模和建设标准以及政府出资方式(包括直接投资、补贴、贷款、贴息或担保等多种方式)等内容后，通过公开或邀请招标的方式择优确定项目的投资者(或项目法人)，并由中标的投资者自主进行项目决策、融资、建设以及今后的运营和维护。” 助推民间投资北京市发展与改革委员会奥运办杨兆科告诉记者，2008年北京奥运会主要场馆的基础设施建设，均实行项目法人国际公开招标。此举吸引了不少国内外投资者参与竞标。由此，在奥运主要场馆的建设投资中，政府投资和社会民间投资的比例基本上为1∶5，也就是说，政府每投入1元钱，就能拉动社会5元钱的投资。杨兆科沉稳地告诉记者，这仅仅是个开始，以后的北京市政府投资项目都准备采用项目法人招标。“市场能做的事交给市场去做。”杨兆科自信地表示。河南省建设厅厅长查敏曾在媒体上公开表示：“每年河南省在城建这块的投资，光基础设施这块就在200亿元以上，到2007年河南全省各城市都要建成污水处理厂和垃圾处理厂，污水处理厂要建135个，垃圾处理厂要建131个。光靠财政投资怎么能行?” 一面是亟待建设的基础设施，一面是财力有限的政府。解决矛盾的眼光为何不投向那些急欲寻找投资渠道的大量的民间资金?长期以来，由于受投资体制、财政体制和金融体制等的制约，我国基础设施建设资金主要来自财政性资金以及财政信用为基础的融资。由此造成我国基础设施建设中存在一个突出的问题，即资金不足，难以满足建设需要。显然，通过推行基础设施项目法人招标，吸引非政府投资主体的资金，这一矛盾可以得到有效缓解。打开垄断闸门 “不在乎钱的雇员你会不会要?”北京大学光华管理学院副院长张维迎在“中国公用事业民营化高级论坛”上提出这个问题，举座皆惊。张维迎进而阐述道：“公用事业原来的运营机构就是一个不在乎钱的雇员，因为它不以盈利为目的。现在，公用事业民营化是个世界潮流，就是因为民营化这个雇员在乎钱，可以形成激励机制，可以给公众提供更好的服务，可以使政府减轻负担。” 经济学家盛洪曾用一个例子说明这个问题：四川邛崃县原自来水厂实行民营化后，职工人数从100多人陡降到12个人。此外，他们还“别出心裁”，把几十年一贯的白天生产改为晚间作业，一下子抓住了分时电价的优惠，成本下降一半。在按成都地区平均水平定价的情况下，民营水厂盈利丰厚。这说明了什么?资本会想尽一切办法增加利润，这种动力是持久的、强烈的，是行政力量永远达不到的。2003年，被称为“公用事业改革元年”。而正是在这一年，北京市的水价上涨，加收排污费;燃气上涨……对于公用事业的基础设施，一方面是老百姓的抱怨：服务质量低下、服务价格偏高;一方面是公用事业单位的亏损与叫苦连天，而财政还不堪重负。究其根本，是垄断经营和政府监管不力。过去，政府(行业主管部门)既是经营性基础设施项目的直接投资者，又是项目的建设管理者。而这种模式，用杨兆科的话讲，不仅运营成本高，而且投资效益和运营效益低，此外，还会遗留诸如人员和财务的问题。吴亚平告诉记者，如果将“项目法人招标”作为经营性基础投资中的重要制度安排，将促进政府投资管理职能的转变：政府成为基础设施投资与建设的“裁判者”和 “游戏规则”的制定者。由于政府并不“直接投资”于经营性基础设施项目，故也不直接参与项目的建设、经营和管理活动，更不谋求回报。因此，推行项目法人招标制度，将打破目前基础设施建设领域广泛存在的行政性垄断，并造成一定的竞争态势，从而提高基础设施的运营效率。基于“项目法人招标制”的功用，正如吴亚平建议：今后各地区在经营性基础设施项目投资建设领域，应大力推行“项目法人招标制”，并争取将其作为一项必须有效实施的基本制度。