简论水利工程管理单位的类型划分和性质确定

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 [摘要]水利工程管理体制改革的核心内容是对水利工程管理单位的类型划分和性质确定,水管单位定性的核心是对具备自收自支条件的认定。为此从市场经济和建立公共财政体制的要求出发,对水管单位自收自支的范围及具备自收自支的条件认定进行了分析论述,提出具有可操作性的实施意见。

　　 [关键词]水利工程 管理体制 类型划分 体制改变   为保证水利工程的安全运行,充分发挥水利工程的效益,促进水资源的可持续利用,保障经济和社会的可持续发展,经国务院批准,国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》(以下简称《实施意见》)。《实施意见》的核心内容是水利工程管理单位类型的划分和性质的确定,对此,尽管《实施意见》做了一些原则性的规定,但在推进水利工程管理体制的改革中如何具体操作实施,仍需进一步研究和探讨。 　　 1　水利工程管理单位的类别划分   《实施意见》规定,根据水利工程管理单位(以下简称“水管单位”)承担的任务,将水管单位划分为纯公益性水管工程管理论文单位、准公益性水管单位和经营性水管单位三类。 　　尽管目前水管单位大多都承担着工程管理之外的任务,如发展多种经营等,但作为水管单位类别划分的依据,这里水管单位承担的任务就是指水管单位所经营管理的水利工程本身的各种功能的发挥,不包括承担的发挥水利工程功能之外的其他任务。 　 2　水利工程管理单位的性质确定   《实施意见》对水管单位的定性做了如下规定: 　　(1)纯公益性水管单位定性为事业单位。 　　(2)经营性水管单位定性为企业。 　　(3)准公益性水管单位:①目前是企业的,仍定性为企业。按照《实施意见》,“目前已转制为企业的,维持企业性质不变”,也就是讲,已经转制为企业的准公益性水管单位,不论其是否具备自收自支条件,都只能定性为企业。②目前为事业单位的,依其经营收益情况进行定性。不具备自收自支条件的,定性为事业单位;具备自收自支条件的,定性为企业。因此,按照《实施意见》,目前是事业单位的准公益性水管单位定性的依据是根据其经营收益情况判断其是否具备自收自支条件。 　　 3　对准公益性水管单位自收自支条件的分析   “自收自支”一般是对事业单位来讲的,通俗理解为具备自收自支条件,就是指单位自身的收入大于等于自身的支出。如何认定准公益性水管单位是否具备自收自支条件,首先要明确“自收”和“自支”的范围。 　　3.1　准公益性水管单位“自收”的范围目前,准公益性水管单位的收入主要包括3部分: 　　(1)工程维修养护、更新改造、人员经费等财政补贴收入。 　　(2)水管单位发挥水利工程的功能或者完成水利工程所承担的任务而取得的经营性收入,主要为供水、水力发电等收入。 　　(3)水管单位经营与发挥水利工程功能无关的多种经营项目而取得的收入。 　　鉴于认定准公益性水管单位是否具备自收自支条件的目的是确定该水管单位的性质,或者讲要评判一下水管单位在市场上能否具备和其他企业一样生存发展的能力,财政补贴收入和水管单位开展的同经营和发挥水利工程功能无关的多种经营项目而取得的收入,如宾馆经营收入等,不应作为评判水管单位是否具备自收自支的条件。因此判断准公益性水管单位是工程管理论文否具备自收自支条件的收入,是指准公益性水管单位发挥水利工程的功能或者完成水利工程所承担的任务而取得的经营性收入(以下简称“水利工程收入”)。 　　3.2　准公益性水管单位“自支”的范围判断准公益性水管单位是否具备自收自支条件的支出,是指按照企业会计制度规定进行完全成本核算(包括折旧和流转税)的情况下,准公益性水管单位为取得水利工程收入而发生的相应成本费用支出和水利工程日常维修养护费用,包括生产成本、管理费用、财务费用等。目前准公益性水管单位大多采用水管单位财务会计制度,一是工程折旧未计提到位;二是未按企业财务会计制度交纳各种税金(指流转税,不包括所得税)。考虑到将来要定性为企业的,必须执行企业财务会计制度,测算支出应该是按照企业会计制度规定进行完全成本核算的成本费用支出。因此,在判断是否具备自收自支条件的操作实施中,测算“自支”的范围应该包含计提折旧到位和补齐流转税两项。 　　3.3　具备自收自支条件的认定确定准公益性水管单位的性质,最终是为了保证其定性为企业后能在市场上自我生存、自我发展,这样才能保证其经营管理的水利工程实现安全和良性运行。 　　如果仅将上述的“自收”等于“自支”理解为已经具备自收自支条件,则把准公益性水管单位定性为企业后,其利润总额为零,即净资产回报率(投资回报率)为零,企业只能维持简单再生产,或者说企业只具备生存能力,不具备发展能力。认定是否具备自收自支条件,应该是企业的净资产回报率达到社会平均水平。也就是讲收入减去支出,交纳企业所得税后的净利润同企业净资产的比值要达到一定的水平,即净资产回报率要达到社会平均水平(目前社会平均水平按惯例一般指高于银行贷款利率两个百分点),满足这个条件的准公益性水管单位定性为企业后,才能与一般意义上的企业公平竞争,发展壮大。 　　因此,认定目前为事业单位性质的准公益性水管单位是否具备自收自支的条件是:收入减去支出并缴纳所得税后净资产回报率达到社会平均水平或高于银行贷款利率两个百分点的水管单位应定性为企业;净资产回报率达不到社会平均水平的应定性为事业单位。 　　为了确保认定目前为事业单位性质的准公益性水管单位是否具备自收自支条件的客观性,不能简单地按1年的经营收益情况来决定,而应考虑多年平均水平,以及随着经济社会发展,水利工程的功能和调度运用方式的可能变化对水管单位的收支状况的影响等因素,做到充分论证、科学定性。 　　 4　对事业单位性质的准公益性水管单位定性的补充分析   按上述分析来认定是否具备自收自支条件,必然使保留事业单位性质的水管单位数量增多,大家最担心的是财政部门对此是否认可。如果不认可,是否导致《实施意见》难以实施。笔者认为,财政部门认可与否的关键不在于准公益性水管单位定性为事业单位数量的多少,而在于定性条件和标准是否客观有依据,是否符合市场经济和建立公共财政体制的要求。由于按照《实施意见》上定性为企业的是完整意义上的企业,只有这样认定自收自支,确保定性为企业后具备在市场上生存发展的能力,才能达到《实施意见》要求的实现水利工程安全运行和充分发挥水利工程效益的目的。但这里需要说明和明确的是,尽管将不具备自收自支条件的准公益性水管单位定性为事业单位,但并不是其管理的水利综合类工程所有的管理运行维护支出都由财政支付。在市场经济和公共财政体制下,财政承担的是社会公共事业和公共产品的生产。按照建立公共财政体制的要求,水利综合类工程承担的防洪、排涝社会公益任务的支出由财政预算安排。因此,必须对准公益性水利工程管理单位的公益性资产和非公益性资产进行界定和确认,科学合理地划分公益性资产和经营性资产,确定公益性支出的数额和比例。 　　 [参考文献] 　　[1]汪恕诚.汪恕诚部长在水利部水利经济与多种经营工作会议上的讲话(摘要)[J].水利经济,2000(1):1~7. 　　[2]沈菊琴,章恒全.水利资源性资产经营管理的考核与评价探讨[J].水利经济,2002(2):14~19. 　　[3]王延荣.试析水利水电企业建立现代企业制度过程中存在的问题与对策[J].水利经济,2001(3):3~9. 　　[4]史安娜,郑垂勇.关于水利产业发展的思考和建议[J]. 　　水利经济,1999(6):15~17