农村水电站无序开发原因分析及对策

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　到去年底，全国1500多个县开发了农村水电，全国农村水电装机超过3000万千瓦，农村水电全年发电量1090亿千瓦时，实现营业收入462亿元，上交利税80多亿元。农村水电已成为全国广大农村重要的基础设施和公共设施，在中国经济社会发展中发挥着重要作用。

　　前一时期，由于农村水电建设管理职能削弱，部分地区出现了无序开发，不按程序报批，无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站增多，水利部多次要求进行了清查，全国清查出“四无”水电站3000多座。

　　“四无”电站造成的严重影响

　　跑马圈河，滥占资源。一些开发商纯粹是为了抢占资源先机，圈河、圈水拿到开发权后，只象征性做一点投资，待价而沽，占而不开。一些投资者由于实力不济，融资困难，后续资金跟不上，造成半拉子工程。

　　无序开发，浪费资源情况严重。一是由于一些较小的河流缺少规划，开发商则随意开发。二是一些开发商为了提高自己所投资电站的效益，不按规划建设，规划的是低坝，他改成高坝来提高调蓄能力；规划的是高坝，具有灌溉、供水等综合效益，他改成低坝以节省投资，缩短工期。三是无设计或者有设计不按设计建设，随意更改，不兼顾梯级开发，造成了梯级之间的纠纷，一些地方甚至引起群众性纠纷、械斗和集体上访等问题，破坏正常的工作秩序，影响当地社会的安定和稳定。

　　工程质量低劣。有些工程不经验收和安全鉴定就投入运行，缺乏管理经验，威胁防洪安全，酿成多起事故，给国家和人民群众生命财产造成重大损失。

　　造成无序开发的主要原因

　　政策制定滞后，缺乏适应新形势的统一的农村水电管理政策，农村水电开发难以规范化、法制化，人为的随意性很大。比如目前很多地区还没有完善的农村水电资源出让等方面的政策，导致圈河、圈水现象有增无减。

　　部分地区的地方政府急功近利，为了招商引资往往默许投资商不按基本建设程序报批。一些地方政府为了招商引资出台了一些优惠政策，很多政策本身就不合法，往往允许投资商先开工后报批，甚至不报批。

　　现在许多中小流域的开发并不是通过公平竞争和透明拍卖、招标的方式来开发，而是凭关系、勾结和暗箱操作来配置资源。因此，要实现水电开发的有序化，必须逐步推行水能资源开发权的市场化配置，通过招标、拍卖等方式，实行水能资源开发权有偿转让，吸引优质资本，防止腐败。

　　河流规划滞后，造成无序开发。一种情况是整条河流，尤其是一些支流根本没有规划，或者是某一段没有规划。再一种情况是当初的规划十分粗浅，难以适应目前开发形势。第三种情况是当初的规划没有坚持科学发展观，或者是技术上的原因，难以适应目前优化发展的需要。造成河流规划滞后的主要原因是缺乏对河流规划等基础性工作的直接投入，投资商是不可能去做河流的规划，只去做电站的可研或初设，导致开发过程中无章可循，随意开发，造成资源的浪费和梯级之间的纠纷。

　　部分地区的地方政府存在一种该不该管的疑虑和怎么管的困惑。在计划经济时期，农村水电由政府投资，对项目是全方位的管理。而在当前行政审批制度改革的形势下，很多地方水行政部门管理人员存在这样的疑虑，现在国家又不投钱，到底要不要管，管得细怕影响了投资环境，对哪些必须要管，哪些可以不管存在困惑，在这种疑虑和困惑中放松了管理，造成了无序开发。同时由于农村水电投资主体的空前多元化，部分地区管理部门没有从计划经济下那种既审批又建设的角色中转变过来，在缺少了资金制约手段的情况下，不知道该怎样去管。

　　农村水电的适度“无为”管理

　　坚持为农业、农村和农民服务的方向，坚持以人为本，全面、协调和可持续的科学发展观，统一规划、统筹兼顾、优化发展，按照政府宏观引导、行业规划管理、企业为主体、市场化运作的方式，努力构建政府监管下的开放有序、公平竞争、管理规范、健康发展的农村水电建设体系。

　　加强机构，明确职责。水能资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是水资源不可分割的重要组成部分，在加强水资源统一管理的同时，必须加强水能资源管理。加强水能资源管理是实现水能资源可持续利用的必然要求，是水利部门不可推卸的基本任务和责任。各级水行政主管部门要做好水能资源调查、评价、规划，制定具体办法和措施，加强水能资源开发许可和市场化配置管理。

　　适应形势，改革管理方式，突出管理重点。老子在《道德经》里说，“无为，无所不为”，对农村水电实行适度“无为”管理，即有所为，有所不为。政府应该做的就是制定宏观引导政策，发挥市场对资源配置的基础性作用，扶持农村水电的发展；作好流域规划等基础性工作；并从规划、生态、安全、资质等方面进行审查和许可。对没有国家投资的项目，不再做经济性审查，经营风险由投资者自己承担。

　　制定完善的支持保护政策。争取可再生能源强制性市场政策的尽快出台，使农村水电的发展有法可依。同时在上网及电价、税收等方面争取更大的优惠。加快农村水电立法进程，建立规范的开发程序，农村水电开发才有章可循，使农村水电从开发权的取得、立项，直到验收投运都有一个完整的办法和规定。

　　超前、合理、科学的编制农村水电发展规划、河流规划。加强对流域资源的调查和选点规划，为政府及投资商做好决策咨询服务。按照统筹规划、突出重点、分步实施、加快发展、超前发展、协调发展的原则，做好农村水电规划，这是实现资源优化配置和水资源可持续利用的前提和保证。

　　各级水行政主管部门要尽快出台相应办法措施，建立许可制度和有偿使用制度，发挥市场配置水能资源的基础性作用，通过招标、拍卖等公平竞争的方式，确定农村水电开发权的归属，建立一个公平公正的农村水电开发市场。对于占有资源两年以上没有开发的，要无偿收回资源开发权。

　　严格基本建设程序，加强农村水电建设管理。要严格基本建设程序，加强农村水电立项可研阶段的技术审查。要建立健全水电建设工程质量安全监督机构，认真落实项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，杜绝豆腐渣工程，确保工程安全和防洪安全。