松辽流域水资源管理发展与改革的探讨

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针对松辽流域水资源管理现状和当前形势，按照贯彻落实科学发展观，建设节水型社会的要求，水政水资源处对松辽流域水资源管理发展和改革中所面临的问题进行了分析和研究，提出了松辽流域今后一段时期，以建立水权管理制度和探索实践水资源流域管理与行政区域管理相结合的管理模式为主要内容的工作目标和任务，为松辽流域水资源管理和改革提供具有方向性的工作思路。

　　l、松辽流域水资源管理面临的形势

　　1.1 需求分析

　　水资源作为人类社会发展的基础性自然资源、战略性经济资源和公共性社会资源，是实现社会发展目标的重要支撑。在我国水资源短缺的现实情况下，如何通过提高水资源管理水平，以实现提高资源利用效率和效益，改善生态环境，增强可持续发展能力，实现人水和谐，是当前我们所面临的重要课题。

　　（1）全面建设小康社会的发展目标对流域水资源管理提出了高要求

　　党的十六大报告，提出了全面建设小康社会的奋斗目标，继续将水利放在国民经济基础设施建设的首位，对抓紧解决部分地区水资源短缺问题等提出了明确的要求。松辽流域物产丰富，是国家的粮食、能源、木材、轻重工业产品、畜牧产品等的主要或重要基地，同时，松辽流域也是城市发达、人口稠密、自然生态环境较好、地理位置十分重要的区域，为国家的建设和安全作出了巨大贡献。与丰富的物产资源相比，松辽流域的水资源仍十分短缺，人均水资源量占全国人均的2／3，耕地亩均水资源量占全国亩均的l／3，且由于水资源时空分布不均，给开发利用造成很大难度。在加强水利基础设施建设的同时，如何使有限的水资源保障全流域的供水安全、饮水安全、粮食安全及生态环境用水安全，进而支撑松辽流域全面建设小康社会的奋斗目标，是对流域的水资源管理提出的更高要求。

　　（2）科学发展观对水资源管理工作提出了新的要求

　　十六届三中全会提出了

　　（3）宏观经济发展战略和经济体制改革要求水资源管理思路要调整

　　党的十六届三中全会提出了振兴东北地区等老工业基地的重大战略决策。水利是国民经济的命脉，是国民经济和社会发展重要的基础设施，在振兴老工业基地过程中具有重要的支撑和保障作用。目前东北地区水利发展滞后经济社会发展需求，随着老工业基地振兴战略的逐步实施，东北老工业基地对供水安全、防洪安全、生态环境安全的要求越来越高，水利将面临新的形势与挑战。这种新形势和新挑战决定了流域水资源管理思路要进行必要的调整。

　　（4）建设节水型社会要求水资源管理体制必须改革

　　节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，实现流域水资源统一管理和区域涉水事务的统一管理，是建设节水型社会重要的体制保障。而现行的推动节水的做法主要是依靠行政措施来实现，因此，必须通过水资源管理体制的改革才能满足建设节水型社会的要求。

　　（5）推进依法治水进程需要强化流域水资源统一管理

　　新《水法》的颁布为依法治水和依法管水提供了重要的法律保证。《水法》第十二条明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。要实现对水资源进行合理开发、优化配置、科学管理、全面节约、有效保护，必须建立统一、权威、高效的水资源管理体系，加强流域和区域水资源的统一管理。要求我们深化水资源管理体制改革，建立符合自然规律和经济社会发展规律的水资源统一管理体制。以流域为单元实行水资源统一管理，统筹区域范围内水资源管理和统筹考虑城乡涉水事务。提高水资源的利用效率和水环境的承载能力，满足全面建设小康社会对水资源的需求。

　　1.2 现状分析

　　（1）流域水资源管理现状

　　在流域机构成立前，松辽流域水资源由各省区进行条块分割式的管理。随着经济社会发展对水资源的需求增大，松辽流域用水开始出现区域的不平衡。1982年松辽水利委员会成立，标志着松辽流域水资源统一管理的开始。松辽水利委员会是水利部在松花江、辽河流域和东北地区国际界河（湖）及独流入海河流区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。在水资源管理方面，主要负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利政策法规，职权范围内的水行政执法监察、调处省际水事纠纷，统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）等。1988年《中华人民共和国水法》的颁布施行和以后的一系列水法规、规章的出台，流域水资源管理职能得到进一步强化。经过二十多年的努力，松辽流域基本形成了流域机构宏观水资源管理与四省（自治区）区域具体管理相结合的水资源管理格局，并取得了令人瞩目的成就。

　　（2）水资源管理取得的主要成就

　　①水政执法监察队伍得到加强，水事纠纷调处工作取得很大成效

　　目前，流域机构和省区都已成立了水政执法监察队伍，通过培训、考核和在实际执法中的锻炼，已经初步形成了一支组织完整，人员齐、素质高，装备精良的水行政执法监察队伍，为依法行政提供强有力的队伍保障，有效地维护了流域正常的水事秩序。

　　随着经济社会的持续、快速发展，各地区对水资源的需求不断加大，水污染也日益加重，导致用水紧张的矛盾日益突出。松辽流域内省际之间， 由于水资源短缺和水污染而产生的水事纠纷事件时有发生，如老哈河、通榆滞留洪水、诺敏河及霍林河水资源利用开发等水事纠纷。松辽委通过法律宣传、行政协调、制定规约、编制规划等多种调处手段，这些水事纠纷得到了很好的解决。

　　②取水许可制度实施和建设项目水资源论证工作进展顺利

　　为切实履行国家对水资源的所有权，加强水资源统一管理，国家于1993年颁布施行了取水许可制度。目前，松辽流域共已颁发取水许可证14万个，许可水量约为940亿立方米。为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求，从2002年起，国家又施行了建设项目水资源论证制度，这项工作是取水许可审批的主要技术依据，截至到2003年底，全流域共进行水资源论证42项。这些工作的顺利开展是实现流域水资源承载能力与经济规模相协调，以水资源基本状况来指导水资源的合理开发与有效配置的重要手段和有效措施。

　　③区域水务管理体制改革进展迅速

　　近几年，按照党中央、国务院提出的新时期治水方针和水利部党组提出的治水新思路，松辽流域城市水务管理体制改革不断深化，运行机制不断健全，对进一步加强水资源统一管理，实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，有效支撑经济社会可持续发展起到了积极的促进作用。松辽流域县以上行政区共有223个，目前已实行水务管理体制改革的有123个，占总数的55％。其中，黑龙江省全部实行了水务管理体制改革；吉林省改革3个，占本省的6％；辽宁省改革14个，占本省的24％；内蒙古东四市（盟）改革27个，占本地区的73％。

　　④水资源管理法规体系建设不断完善

　　松辽流域的水法规体系建设取得了很大的成就，迄今为止，松辽委和四省区共已颁布法规、规章和规范性文件90余项，大大的丰富了流域的水法规体系，为更好的管理流域水资源提供了法律依据。

　　1.3 存在问题分析

　　（1）流域水资源统一管理体制未能有效形成

　　由于计划经济体制的后遗症，松辽流域部分与水相关的管理职能仍然散落在相关部门，例如：城建部门对部分城市地下水、城市排水、城市污水设施的管理；环保部门对水污染防治的管理；国土资源部门对地下水、矿泉水开发和经营权的管理等。这种分散管理体制在一定程度上使流域水资源统一管理流于形式。

　　（2）水权不明晰，制约水资源的合理配置

　　长期以来，松辽流域的水资源配置一直采用计划经济的手段，水管理体制中缺乏水市场对资源配置的作用，水资源权属不明晰，水交易和水市场未能形成，水资源短缺与无序开发和浪费并存，人与自然环境争夺资源带来严重的生态问题，造成了上下游、左右岸、干支流之间的用水矛盾。

　　（3）缺乏科学、合理的水价机制

　　在现代水资源管理体制中，水价是管理的手段，水价对水资源的配置和管理起着重要的导向作用。我国现行的水价形成机制不合理，

　　水价偏低是目前造成水资源配置难以优化、水资源浪费和水污染加剧的重要原因之一。要从根本上改变这种不合理局面，适应新的水资源管理体制要求，就必须形成科学、合理的水价机制。

　　（4）水资源管理信息化建设滞后

　　同已经基本建成的上下联通、覆盖全流域、信息沟通及时的松辽流域防汛指挥系统相比，松辽流域的水资源管理信息化严重滞后，水资源实时监控管理系统建设仍是空白。这已经满足不了当前的水资源管理发展形势和由传统水利向现代水利、工程水利向资源水利转变的要求。只有通过水资源实时监控管理系统的建设，提高水资源信息采集、传输的时效性和自动化水平，才能为实现水资源优化配置提供手段，为水利更好地服务经济社会发展创造条件。

　　（5）相关法律法规体系尚需完善

　　2002年施行的新水法赋予了流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责，但流域机构的水行政主体的法律地位、职责不够明确，缺少与其地位相适应的、可操作性强的、具有松辽流域特性的法规来指导其工作。因此，加快流域性立法工作，完善松辽流域相关的水法律法规体系是非常必要的。

　　2、松辽流域今后一段时期的水资源管理目标

　　近期目标：初步建立流域水资源使用权初始分配机制和水市场管理制度；做好国家和省级节水型社会建设试点工作；基本建立有利于促进节约用水和水资源合理利用的水价形成机制；基本形成政府宏观调控、市场引导、用水户参与的节水型社会管理体制。深入水资源流域与区域管理相结合机制研究与实践，加快流域性水法规制订和制度建设，加强水资源管理队伍的能力建设，初步实现流域水资源管理信息化。

　　远期目标：全面建成与小康社会相适应的节水型社会。建立以水权管理为核心的全过程和全面节约的用水管理制度体系，建立完善的水权分配机制和成熟的水市场，水权明晰、流转顺畅；建立与水资源承载能力相协调的经济结构体系，形成合理的用水方式；建成与水资源优化配置相适应的水利工程体系，计量设施完善，信息化水平大大提高；全社会自觉节水的机制基本形成；水资源利用效率和效益大幅度提高，在维系生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。

　　3、围绕近期管理目标，确定流域水资源管理发展与改革的主要任务

　　3.1 流域水资源使用权初始分配工作

　　3.1.1 流域水资源使用权初始分配分析

　　流域水资源使用权初始分配涉及到三个层面的问题：

　　一是技术层面，应着重解决三个基础问题：规划基础、理论基础和操作基础。规划基础是指水资源使用权初始分配需要以流域规划为基础，在对流域水资源现状、用水情况及现有工程布局情况摸清的条件下，把地表水和地下水资源联合起来统一考虑，研究各地区现状和未来发展的需水预测，协调各省区之间经济发展的用水矛盾，确定流域水资源使用权初始分配的宏观总量控制指标；理论基础是指借鉴现有水权理论成果，并结合松辽流域实际，开展松辽流域水权相关问题的研究工作，如水权分配的原则、分配的程序、初始水权类型和拥有期限、水权分配协商机制的研究等，为松辽流域水资源使用权初始分配的实际操作提供指导；操作基础是指在水权分配工作中建立一套流域内的微观用水定额指标体系，作为流域水资源使用权初始分配工作的切入点，开展分配工作。同时可在流域典型区建立开展水资源使用权初始分配试点工作，为全流域的水资源使用权初始分配提供借鉴和指导。

　　二是协商层面，包括协商机制的建立和协商内容的确定。流域水权分配涉及到流域内省区经济生活的各个方面，既涉及省区内部，也涉及省区之间的协商和调整。因此，建立一种科学、公平、合理的协商机制，通过协商工作来协调解决各地区、各部门以及各行业之间在水权初始分配中的矛盾，保证分配工作的顺利开展是十分必要的；在水权分配中，确定哪些问题需要通过协商解决，哪些问题需要通过行政、技术等手段解决，也是一个很重要的工作内容。合理地确定协商内容可有利于推动分配工作的进展。如跨省区微观用水定额的调整原则、跨省区微观用水定额成果、需水预测成果、现状用水的合理性分析成果、流域水资源宏观分配指标成果等都应主要依靠协商来确定。首先是协商确定各省区一致认可的用水定额调整原则和一套统一的用水定额成果。进而对各地区、各行业的未来发展进行需水预测，对现状用水进行合理性分析。最终制定出各省区认可的水资源使用权分配的宏观总量控制指标成果和现状水资源使用权的初始分配成果。

　　三是行政决策层面，这一层面包括水资源使用权优先顺序的重新划分、政府预留水量的确认、以及水资源使用权初始分配成果的确认。水资源使用权初始分配成果的行政确认包括两方面：一方面是对协商一致的宏观分配指标成果和现状水资源使用权初始分配成果予以行政确认；另一方面对协商不一致的，但是科学合理，符合水法和流域水资源管理要求的宏观分配指标成果和现状水资源使用权初始分配成果，应通过强制的行政手段予以确认。对通过行政确认后的水资源使用权初始分配成果，按照分级管理的原则，为原用水户重新换发取水许可证。而对于新的取水行为，按照建设项目水资源论证和取水许可的有关规定进行水资源使用权初始分配。这样才能保障松辽流域水权制度的建立和运行。

　　3.1.2 流域水资源使用权初始分配的工作任务

　　根据以上分析，确定松辽流域水资源使用权初始分配的工作任务：

　　（1）流域水资源使用权初始分配相关基础课题研究工作

　　开展流域水资源使用权初始分配原则和程序研究、分配类型和拥有期限研究、流域微观用水定额指标体系研究、国际河流中方侧支流有关问题研究、政府预留水量研究、协商机制研究、水市场监管及交易规则等基础研究工作。

　　（2）确定流域水资源宏观控制指标体系和微观定额管理指标体系

　　通过流域水资源综合规划和水资源使用权初始分配相关课题研究工作，确定流域水资源宏观控制和微观定额管理指标体系。

　　（3）做好水资源使用权初始分配试点工作

　　开展大凌河、霍林河流域等流域水资源使用权初始分配试点工作，总结经验，对编制松辽流域和各省（自治区）水资源使用权初始分配方案起到指导和示范的作用。

　　（4）制定松辽流域水资源使用权初始分配方案

　　在以上工作的基础上，编制松辽流域初始水权分配方案，确定流域内各省（自治区）宏观用水权指标。流域初始水权分配方案经国家批准后，各省（自治区）依据宏观用水权指标编制本省（自治区）初始水权分配方案，明晰各地区、各行业、各部门的用水权指标。

　　（5）建立流域水资源使用权初始分配制度

　　通过行政、法律等程序和措施，落实初始水权分配方案，明确初始水权分配的原则、优先顺序、程序和责任，规定水权所有人的权利和义务，建立流域初始水权分配制度。

　　3.2 推进节水型社会建设

　　根据水利部开展节水型社会建设试点工作指导意见和《节水型社会建设规划编制导则（试行）》的要求，编制哈尔滨市、大庆市、鹤岗市，吉林市、四平市、辽源市，鞍山市、本溪市、阜新巾、辽阳市和朝阳市试点地区的节水型建设规划，并以经批准的规划为指导，借鉴国家先期确定的张掖、绵阳、大连节水型社会建设的成功经验，开展各地区的节水型社会建设的试点工作，以点带面推动全流域节水型社会建设步伐。

　　3.3 初步形成与节水型社会相适应的水价机制

　　按照国家的相关规定，依据补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，制定由资源成本、工程成本、环境成本及合理利润构成的完整水价格；实行阶梯水价和累进加价制度，充分发挥水价的经济杠杆作用，促进节约用水；合理确定回用水价格，促进中水回用和污水再生利用。

　　3.4 继续开展涉水事务一体化管理改革

　　继续加快并深化松辽流域城乡涉水事务一体化管理改革，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质，实现城乡水资源统一管理和水务一体化管理，为建设节水型社会提供体制保证。

　　3.5 开展水资源流域与区域管理相结合机制研究和实践

　　建立流域水资源基础资料共享机制、水资源管理信息交流机制，探索总量控制与定额管理相结合的用水管理机制。其中总量控制与定额管理相结合的用水管理机制是通过建立水资源基础资料共享和信息交流机制，各级水行政主管部门按照分级管理的原则，在水资源统一管理中以行业用水定额为基础，以建设项目水资源论证和取水许可审批为手段，以信息化建设为依托，最终达到总量控制的目标。应注意几个结合点：（1）水资源管理信息的结合，即实现流域与区域的水资源管理信息交流与沟通。（2）在建设项目水资源论证和取水许可审批中流域管理与地方管理的结合。如流域机构在进行建设项目水资源论证报告书审查时邀请地方水行政主管部门和专家参加，尊重地方在水资源配置中的意见，共把水资源论证关。同时，地方在开展地方重大的建设项目水资源论证时也应邀请流域机构参加。（3）在取水许可日常监督管理和年审过程中流域管理与地方管理的结合。随着取水许可项目的增多，流域机构管理的取水户可委托地方水行政主管部门进行监管，实现流域与地方管理的有机结合。（4）水资源公报数据作为水资源规划的年度补充，应与水资源管理年报数据有机的统一，为水资源管理服务。（5）在水资源管理执法中，加强流域执法队伍与地方执法队伍的相互配合。

　　3.6 继续加强传统水资源管理工作

　　加强和规范建设项目水资源论证和取水许可审批工作；加强水政执法监察队伍建设，加大水政执法监察工作力度，维护流域正常的水事秩序；加快完成松辽流域取水许可管理系统、重点地区水资源实时监控系统等的建设，推进水资源信息化建设进程；加快流域水法规制订工作。

　　4、建议

　　（1）因地制宜，根据流域水资源承载能力制定区域发展政策

　　松辽流域各省区在根据国家的宏观发展方针制定本区域的经济政策、产业政策时，应考虑松辽流域的水资源和水环境承载能力问题。根据流域的水资源和水环境承载能力制定各种发展政策，与水资源和水环境承载能力不符的结构体系应进行适当调整。在制定水利发展政策时，既要注意与国家政策口径的统一，以避免因为政策不统一，导致水资源管理上的混乱，还应根据形势的发展对有关政策适时进行修订，并及时将有关成熟的经验和政策升华，纳入到法律法规中固定下来。

　　（2）加快国家和地方的立法工作，完善水资源管理法规体系建设

　　在流域性立法工作取得进展的同时，建议加快国家和地方的立法工作。在国家层面，应加快节水型社会的法律法规体系建设，将节水型社会建设纳入法制化、规范化的轨道。亟需制定和出台《中华人民共和国节水管理条例》，对水权分配和转让、用水总量控制和定额管理进行规范。在地方层面，应加快地方配套性法规建设步伐，如：中华人民共和国水法实施办法、取水许可制度实施办法、节水条例、地下水管理条例等。

　　（3）依靠科技进步，增加水资源管理中的科技含量

　　在实现流域水资源管理的现代化和建设节水型社会的过程中，充分依靠科学技术进步，积极吸收和引进的国内外先进管理经验和科学技术成果，并使这些成果转化为水资源管理中有力工具，提高水资源管理效能。在建立水权制度过程中，既要学习美国、日本、澳大利亚等较早实行水权制度国家的经验，也要吸收智利、墨西哥国家的实践成果；在水资源管理信息化建设中，应充分吸收当今的通讯领域、信息领域、控制领域的卫星通讯、微波通讯、计算机技术、网络技术、自动化技术等先进的技术和成果；在水资源管理中，强调新的水资源利用技术和节水技术的推广和应用。

　　（4）充分利用经济杠杆作用，增强水资源管理效力

　　建设节水型社会强调了用水的经济属性来配置、节约和保护水资源。因此，在水资源管理中应加强对经济杠杆的利用，提高水资源管理效力。如可通过调整水资源费分配和水资源费组成，来明确水资源的所有关系和产权关系；通过制定合理的水权价格来实现水资源的配置和交换；通过建立合理的水价体系来促进节约用水和污水治理等。