水利水电工程非自愿性移民问题与政策

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摘要：水利工程移民具有以下基本特征：一是被动性，移民范围决定于工程建设需要，不以移民本身的意志为转移；二是具有很强的时限性；三是大部分移民适于就近安置，具有区域性；四是应获得适当补偿。为了做好移民安置工作，需要正确处理好以下几个方面的关系：移民补偿与移民就业保障的关系、移民安置与生态环境保护的关系、移民迁建与经济社会发展的关系、移民搬迁与教育发展的关系、移民与推进城镇化的关系等。

　　关键词：南水北调 南阳 移民 探讨

　　1、前言

　　中国政府为了支持三峡库区移民迁建，采取开发性移民的方针，通过制订实施规划、财政金融支持、税费政策优惠、促进产业结构调整、鼓励其他地区对口支援、政府协调移民远迁等多项措施，探索移民稳定安置并获得发展的新途径，取得较好效果。 移民是重要的人口地理及社会现象，随着人类文明进步，移民的广度和频度不断增强，并不断促进人类文明的传播及人种、民族的融合，推动社会经济文化的快速发展。社会移民按其迁移的起始动因可分为自愿移民和非自愿移民两大类。工程建设占地移民，尤其是水利工程建设移民，在非自愿移民中所占比例较高，影响面广，往往具有很强的政府行为性，稳定安置和促进发展难度最大。本文以长江三峡水利工程建设移民为例，研讨水利工程移民迁建有关政策问题。 长江三峡水利枢纽工程是中国政府于1992年决定修建的。计划用17年时间，在长江干流地处西部山区与中东部丘陵平原地区连接段的重庆市、湖北省相邻区域，建设当今世界上最大的水利枢纽工程。中国政府对三峡库区移民工程采取“开发性移民”的战略方针，经过近10年的实践，已经取得了初步成果，使处于三峡库区的百余万民众，经济收入和生活质量不断提高，区域经济与各项社会事业得到较常规更为迅速的发展。

　　2、水利工程与移民问题的基本特征

　　水利工程建设一般修建于山区，在其形成水库所淹没区域范围内的居民，都需要迁移，易地安置。三峡水利工程的库区范围影响长江干流近600公里及相应支流区域，水库面积1084平方公里，其中淹没陆域面积632平方公里，涉及湖北省、重庆市共20个县（区），全部或部分淹没县级以上城镇（城市、县城）13座，集镇116座。兴建三峡水库的受淹人口之多、淹没损失之大，相应移民迁建安置任务之重在世界各国中首屈一指。这些工程性移民，表现以下基本特征。

　　2.1 被动性

　　三峡库区的移民，是由三峡水利工程建设所决定的，在确定该水库蓄水高程为175米，建设时间为1993～2009年后，相应需要移民的范围和对象就已经确定，不以移民本身的意志为转移；这些移民不能事先筹划自己的迁移目标和从业去向，不能自由决定自己的去留，移民搬迁处于被动地位，表现为被动性特征。水利工程一般规模较大，涉及面广，常由政府组织，往往带有很强的政府行为色彩，无法与靠市场调节的主动移民相比，该特征反映出这类移民存在着依赖性。

　　2.2 时限性

　　根据三峡水利工程的建设规划和实施计划，在1994年开工建设后，1997年第一次大江截流，2003年开始蓄水至135米水位，2006年蓄水至156米水位，2009年全部建成，三峡水库正常蓄水至175米水位。在以上不同时限以前，对应水位库区范围内的移民，必须在这一时限以前撤离原居住地，搬往新区，具有很强的时限性特征，需要按计划组织实施。移民迁建工程建设进度必须与水利工程建设同步或者适当提前。

　　2.3 区域性

　　三峡水库蓄水涉及的20个县（区），总面积5.8万平方公里，人口1937万人，其中农业人口1479万人。这一地区同中国其他大多数山区一样，由于交通不便，长期处于较为封闭的自然经济状态，当地居民以农业生产为主，文化素质不高，经济相对落后，部分地区靠国家财政补贴。受水库蓄水影响，当地居民要迁出原居住地，从文化传统、生活习惯和社会群体关系等考虑，大部分人员适于就近安置，分布于库区的一定范围之内。由于淹没区涉及人口聚集的13座城镇、116座集镇，这些移民的搬迁，具有很高的密度和强度，因而，移民工程量大，难度高，情况复杂，对一定区域范围内的经济社会具有重大影响，要注意其区域社会、经济与环境背景的研究。

　　2.4 补偿性

　　无论是国家的公共行为，还是企业行为，工程建设造成当地居民的生产、生活条件丧失和固定资产损失，需要迁移，这些移民为大局利益做出了牺牲，理应得到相应补偿，并在移民中得到发展。这种补偿往往是按原值或恢复原功能给予补偿，一些私有财产少、居住条件差的弱势群体，得到的补偿亦较少，要维持或超过其原有生活水平，非常不容易，更需要政府和社会的关心与帮助。三峡库区移民补偿投资总计为400亿元（1993年5月不变价），包括农村移民安置、城集镇迁建、工矿企业复建、专业项目复改建、环境保护等分项补偿内容。三峡库区移民实行开发性移民的方针，国家对移民除按“原标准、原规模、恢复原功能”的原则补偿受淹受损设施和生产生活资料外，还采取多种措施，保证移民的稳定安置与发展。

　　3、需要正确处理的若干重大关系

　　兴修水利工程，根本目标是为了促进社会进步，发展经济。三峡水利工程建设，对于我国长江中下游地区的社会稳定与经济发展具有重要意义。而对于三峡库区的移民，他们为了支持工程建设，部分或全部丧失已有的生产、生活条件和交通通讯等基础设施，家园需搬迁到异地重新建设。在这类特殊的家园重建工程中，具有很强的政策性、经济性、社会性和群众性，要着力处理好若干重大关系。

　　3.1 移民补偿与就业保障

　　三峡库区移民工程建设的首要任务是保障移民群体的劳动就业，维持和发展生产。在移民迁建过程中，需要在详细调查、测算、合理确定补偿标准和规模的基础上，根据社会进步和经济发展，统筹规划，稳步实施，并根据实际情况的变化不断调整，以维护和保障移民工程建设的顺利进行。长江三峡库区移民的淹没实物指标，经过有关专业部门全面系统的调查、核实，以1993年初为基数，淹没线下居住人口84.75万人，淹没涉及129个城集镇（其中县级以上城镇13座）及各类专业设施；淹没耕园林地共3.1万公顷。

　　据此，规划用17年时间，实际迁移安置人口约113万人，需要全部或部分迁建县级以上城镇12座，规划迁建集镇114座。规划采取就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的方式，以多种途径安置移民；实行国家扶持、各方支援与自力更生相结合，前期补偿、补助与后期生产扶持相结合的方针，以保障移民的安置稳定与发展。

　　3.2 移民安置与生态环境保护

　　三峡库区地处峡谷地带，山丘地居多，土地利用容量有限。据统计，库区人均土地资源不足全国平均水平的三分之一，耕地人均水平更低，可供开发利用的后备耕地资源有限；有一半以上土地存在不同程度的水土流失。城镇建设用地条件不佳，稳定性差，滑坡、崩塌等地质灾害严重，特别是奉节、巫山、巴东新县城等地区地基岩层破碎，承载力弱，边坡陡峻，城镇建筑及基础、交通设施等建设困难，本身自然环境较差，生态环境较为脆弱。原有各类工矿企业生产工艺普遍落后，城镇、农村的生活污水多数未经处理，就地排放，环境污染较严重。在移民迁建安置过程中，必须妥善处理好与生态环境保护的关系。在移民迁建新区，应当建设符合时代要求的、具有环境保护设施、卫生的、生态的新型城集镇；新复建的工矿企业，既要生产有市场需求的产品，同时必须达到相应环境保护要求；在农村，土地开发利用要与生态环境保护结合，发展生态农业，严禁毁林垦荒，陡坡种植。这些要求是实行可持续发展战略的客观要求，也为移民安置提出了更高、更新的要求。

　　3.3 移民迁建与经济社会发展

　　中国自1978年实施以经济建设为中心，坚持改革开放的政策以来，社会经济一直保持快速发展的势头。三峡库区地处内地，在三峡工程建设和实施西部大开发战略的新的历史机遇条件下，当地政府和移民群众都希望求得较其他地区有更快的发展。“在移民中发展，在发展中移民”不仅是三峡库区理想的发展模式，也是实际行动。为此，在三峡库区移民迁建安置过程中，必须妥善处理好移民迁建与发展的关系，城镇基础设施建设、居民住房复建要考虑发展的需要；工矿企业在复建时，必须以市场为导向，以经济效益为目标，以环境保护为条件，结合本单位实际情况，通过技术嫁接、改组改造、结构调整、兼并重组、关闭破产等多种形式，逐步建设三峡库区适应社会主义市场经济体制要求的新型工业体系；农业发展必须在有限的土地上，发挥优势和特色，建设优质、高效、生态型农业。

　　3.4 移民与教育

　　三峡工程建设移民，要求在短期内使113万人迁离故土，改变祖祖辈辈的传统生活方式，在新的环境中生存、发展，加强教育至关重要，包括移民的思想观念、道德修养、法制教育、文化科技、职业培训等多个方面。在思想道德方面，通过教育和学习，让移民自觉地理解和认识大局，服从国家利益，舍小家，顾大家，提高迁移重建家园的自觉性和主动性；在法制观念方面，通过宣传教育，让移民更好地理解政府的方针政策，增强法制意识，遵纪守法，在依法移民的同时，维护移民自身的合法权益；在文化知识与工作技能方面，通过普及教育、学习和培训，让移民更多地掌握文化科技知识，较快地学会和掌握新的工作技能和生活手段，适应新的变化，提高自立、自强的能力。

　　3.5 移民与城镇化

　　工业化、城镇化是社会进步的必然趋势。三峡移民工程建设为加速本地区的经济社会发展提供了难得的历史机遇。在移民迁建过程中，通过科学规划、政策引导和市场调节，城镇化的发展快速提高。据调查，在农村，三峡移民户的人均收入水平较非移民户高出一倍以上，成为相对较为富裕的群体；在移民群体中，有进城务工、经商的主观愿望，在三峡库区又存在农业安置容量有限的客观背景条件下，积极引导移民自谋出路，进入城镇经商办企业，从事非农业的生产经营活动，对于调整地区产业结构，优化劳动力配置，加快城镇化进程，促进库区的经济繁荣和社会稳定具有重要意义。

　　4、政府的扶持与政策支持

　　三峡水利枢纽工程建设是一项功在当代、造福子孙的千秋伟业，是中国政府为了保障长江中下游地区的长治久安，促进社会稳定和经济繁荣的重大决策，得到了全国人民的衷心拥护。三峡库区人民从国家大局出发，做出了巨大的牺牲，他们的生产生活条件的恢复与发展，理应得到政府的扶持和全国人民的支援。为此，中国政府实行开发性移民的方针，要求移民群体“搬得出、稳得住，逐步能致富”。

　　中央及地方各级政府通过资金补偿、政策支持、产业扶持、对口支援等多种方式，使三峡库区移民在迁建过程中，得到了较常规更为快速的发展，探索了一条工程建设移民发展的新路子。

　　4.1 制订实施规划

　　为了做好三峡移民工程建设工作，国务院于1993年发布了《长江三峡工程建设移民条例》，明确规定：三峡工程建设移民安置，应当编制移民安置规划；经批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或者修改。移民安置规划编制工作历时7年，于1998年全面完成并发布实施，包括《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》及相应规划报告，湖北省、重庆市的规划总报告和移民迁建进度及分年投资计划专题报告，按县（区）的20个分县规划报告。在分县规划报告中，按类别一般包括规划总报告、淹没实物指标调查报告、农村移民安置规划报告、城镇迁建修建性详细规划报告、集镇迁建规划报告、县城集镇迁建新址地质详勘报告、工矿企业迁建及补偿投资核算报告、专业项目迁建规划报告、补偿投资概算报告、移民安置区环境保护规划报告等。以上规划作为实施移民安置工程建设的重要依据，为三峡移民工程的有序建设提供了基本保障。

　　4.2 财政金融支持

　　三峡移民迁建工程建设共计需要投资400亿元人民币（1993年5月不变价）。以中国三峡工程建设总公司为法人作为投资和经营管理主体，负责资金的借贷、安排使用。为了保证按规划进度实施工程建设，中国政府从多渠道筹集资金，以满足需要，包括每年从国家财政安排部分资金，建立三峡电力发展基金，筹集部分资金，通过发行特种债券，筹措部分资金。在中央政府的大力支持下，基本保证了三峡移民工程建设的投资需要。为了加强三峡库区的地质灾害防治、生态环境保护和污染治理工作，中央政府还安排了专项资金，支持建设，成效显著。在推进企业结构调整方面，中国人民银行从1997年至2001年，连续5年每年安排专项用于重庆市三峡库区企业技术改造和流动资金贷款15亿元；对国有工矿企业实施关闭破产后职工安置的资金缺口，由中央财政、地方财政、移民资金分摊解决。在支持农村移民安置方面，国家设立了三峡水利专项资金，用于发展高效生态农业所必需的水利基础设施项目建设。

　　4.3 税费政策优惠

　　为了支持三峡移民工程建设，促进企业结构调整和产业的优化，国家制定了一系列优惠政策，鼓励和扶持当地的经济发展与劳动就业。三峡库区农村移民建房占用耕地，免征耕地占用税；三峡工程坝区和淹没区建设占用耕地，按照应纳税额的40%征收耕地占用税；国家对专门为安置农村移民开发的土地和新办的企业，依法减免农业税、农业特产税、企业所得税。为了加快企业结构调整，促进组合搬迁和企业关停政策的实施，外地区企业兼并亏损的三峡库区国有、集体企业，在落实还款计划的前提下，以搬迁企业1998年底贷款余额为限，经债权银行同意，免除以前的全部利息，并在其后3～5年的还款期内继续免收利息。国家从三峡电站的电价收入中提取一定资金建立专项基金，用于三峡移民的后期扶持；三峡电站投产后缴纳的税款依法留给地方的部分，用于支持三峡库区建设和生态环境保护。国家在三峡库区和三峡工程受益地区安排的建设项目，要求优先吸收符合条件的移民就业。

　　4.4 促进产业结构调整 三峡库区淹没工矿企业1599家，属于大中型企业仅有32家，并且99%的企业为国有和集体所有。在国内宏观经济形势从买方市场向卖方市场过渡，整体工业生产能力过剩的新背景下，这些企业的大多数规模小、效益差、污染较严重，产品销路不好，资不抵债。对于这部分企业，要在政府的引导下，有步骤地实施破产或关闭解体，并妥善安置下岗职工，实行最低生活保障制度，创造条件促进其再就业；而对那些效益较好、规模较大、产品有特色、有市场的企业结合产业结构调整和对口支援建设，走技术改造和组合搬迁的道路，从而使三峡库区在移民企业搬迁建设过程中，实现产品结构、产业结构、企业所有制结构和组织结构的全面调整，努力创建经济结构互补、协调性好、资源利用充分、市场竞争力强的工业经济健康发展新格局。

　　4.5 对口支援建设 “对口支援”是中国社会主义制度优越性的重要体现，在中央政府的倡导下，按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的总原则，全国各地，特别是东部沿海地区和大中城市到三峡库区开展了广泛的技术经济合作，将三峡库区资源丰富、劳动力充裕等优势与东部沿海地区的区位、资金、技术、人才、信息及名优品牌等优势有机结合，使得三峡库区在顺利完成移民安置任务的同时，带动库区经济的持续、稳定、协调发展。至今，全国22个省（市、自治区）、10个计划单列市及国内外部分名优企业，为三峡库区的经济和社会发展给予了极大的支持和援助，使不少移民迁建企业获得了新的发展，促进了产业结构调整和优化、升级，加快了基础设施建设，推进了科技、教育、卫生和各项社会事业的发展。据统计，已经实施经济合作类对口支援项目2600余个，为三峡库区引入资金超过110亿元。大批国内外知名企业落户三峡，既有力地支援了三峡移民工程建设，也为企业开辟了新市场，释放了名牌效应。

　　4.6 政府协调移民远迁 在移民安置中，农村移民安置最为复杂，难度最大。三峡库区的农村移民占总数的40%以上，为有效保护生态环境，仅靠三峡库区有限的耕地资源，全部实现就地后靠安置显然难以做到。为此，中国政府对三峡库区农村移民采取了形式多样的安置方式，如继续以种植业为主的就地后靠安置、政府组织外迁或投亲靠友自主外迁、自谋职业、从事第二或第三产业安置、社会福利安置等，政府积极引导和鼓励移民远迁到三峡库区以外的适宜地区安置。已经在三峡库区以外安置移民14.1万人，其中由政府组织到四川、山东、江苏、浙江、广东、福建、上海、安徽、湖南、安徽、湖北等11省市安置三峡重庆库区移民7万人。三峡库区外迁移民安置得到接收地各级政府的高度重视和当地人民群众的理解与支持。他们从本地区的实际出发，为三峡移民安置提供了有利的生产生活条件，大部分外迁移民已经迁移安置地区，在新的环境中安居并开始了正常的生产活动。