淮河流域污染痼疾“久治不愈”深层分析

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淮河流域水污染形势依然严峻

　　淮河发源于河南省桐柏山，地跨豫、皖、苏、鲁四省35个地（市）、158个县（市、区），全长1000公里，流域总面积约27万平方公里。

　　淮河流域水污染始于20世纪70年代后期，进入80年代，水污染事故频发，水质恶化加剧，给沿淮人民身体健康和经济社会发展带来了严重危害。“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水质变坏，八十年代鱼虾绝代，九十年代身心受害”，这首歌谣是淮河流域水质变化过程的真实写照。

　　1994年5月国务院环委会在安徽省蚌埠市召开了第一次淮河流域环保执法检查现场会，揭开了淮河治污的序幕。随后，相继制定和实施了淮河流域水污染防治规划及“九五”、“十五”计划。

　　经过13年治理，尽管淮河流域排污总量有所削减，但由于污染物的长期积累，淮河流域水污染形势依然十分严峻。

　　从排污量来看，淮河流域排污总量居高不下。2005年，淮河流域废水排放量41．7亿吨，COD（化学需氧量）排放量104．2万吨，是“九五”目标的2．8倍，“十五”目标的1．6倍，“十一五”目标的1．2倍；氨氮排放量14．0万吨，是“十五”目标的1．2倍，“十一五”目标的1．3倍。

　　从水质来看，污染仍然十分严重。今年上半年，淮河干流14个监测断面II、III类水质比例仅占14％，Ⅳ类水质比例占29％，Ⅴ类、劣Ⅴ类水质所占的比例高达57％。淮河支流总体上呈中度污染。

　　从饮用水源来看，饮水安全状况堪忧。2005年，淮河流域63个主要集中式饮用水源地中有12个未能达到功能要求，100万人的饮水安全受到威胁。需要说明的是，囿于条件限制，饮用水源地有毒有害特定污染指标未监测，否则不达标的情况将更严重。

　　淮河流域水污染痼疾“久治不愈”的原因

　　第一，自然、社会与经济的先天不足增加了淮河流域的治污难度。淮河流域治污的先天不足主要表现在：

　　一是自然条件差。淮河流域水资源并不丰富，多年平均降雨量为883毫米，多年平均河川径流量为621亿立方米，水资源总量仅为全国的3．4％；降水时空分布极不均匀，年内6－9月雨量约占全年降雨量70％；年际之间降雨变化剧烈，最大年降雨量是最小年降雨量的3－5倍；坡降小，流速缓，水体自净能力差；闸坝林立，全流域有大小5000多个闸坝，大量水资源拦蓄后，水环境容量大为降低。

　　二是人口压力大。2006年。淮河流域总人口约1．7亿，平均人口密度为630人／平方公里，居七大流域之首。淮河流域“十五”水污染防治中期评估表明，淮河流域生活污水污染负荷占总负荷的比例已高达63％，治理生活污染的压力已经超过了治理工业污染的压力。

　　三是经济欠发达。淮河流域大部分地区属于经济欠发达地区，2005年全流域GDP约为1．6万亿元，超过全国1／8的人口只创造了不足全国1／11的社会财富。经济欠发达不仅使各地经济发展需求迫切，增加了环境压力，同时使污染治理资金筹措面临重重困难。

　　四是结构污染突出。造纸、酿造、化工、制药、皮革等重污染行业仍是流域主导产业，也是工业污染物的主要来源。造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、煤炭开采及洗选业、电（热）力的生产和供应业、食品制造业、纺织业、饮料制造业等7个行业的COD排放量占全部重点工业企业的80．5％，其中化学原料及化学制品制造业、食品制造业两行业氨氮排放量占全部重点工业企业的84．6％，结构性污染问题十分突出。

　　五是面源污染严重。农业是淮河流域主产业之一，全流域约有耕地1333万公顷，占全国可耕地的1／8，化肥农药的粗放使用导致面源污染严重。现在的问题是面源污染底数不清，初步估计淮河流域面源污染占COD总负荷的40％（清华大学估算为70％）。此外，缺乏对面源污染的实质性控制措施，将成为今后淮河流域水污染治理的一个主要难题。

　　第二，环境保护让位于经济发展。最直接表现就是污染物总量的控制指标远远超过环境容量，并且环境保护计划中污染物总量的控制指标还在不断增加。《淮河流域水污染防治“九五”计划》中规定，到2000年，淮河流域COD最大允许排放总量为36．8万吨／年：“十五”计划规定，到2005年，淮河流域COD排放总量控制在64．3万吨／年，氨氮排放总量控制在11．3万吨／年：“十一五”计划规定，到2010年，淮河流域COD排放量控制在88．4万吨／年，氨氮排放量控制在10．7万吨／年。淮河流域的实际环境承载能力如何呢？2005年，水利部提出淮河流域主要污染物COD和氨氮的入河排放总量应该分别控制在38．2万吨／年和2．66万吨／年，国家环保总局也在此前提出COD和氨氮的入河排放总量应该分别控制在40．0万吨／年和3．28万吨／年。如果说“九五”计划中确定的淮河流域COD最大允许排污总量36．8万吨／年是保证水质变清的必要条件的话，那么“十五”和“十一五”计划中确定的COD和氨氮控制指标，早已让位于地方的经济发展，也从根本上放弃了水质变清的目的。按照国家环保总局提出的淮河流域环境容量，“十一五”计划中COD控制排放量是环境容量的2．2倍，氨氮控制排放量是环境容量的3．3倍，根本无从保证淮河流域的水质改善。

　　第三，治污工程建设严重滞后。《淮河流域水污染防治“九五”计划》安排修建城市污水处理厂59座，到2000年底，建成并运行12座，占20．3％；在建32座，占54．2％；未动工的15座，占25．4％。《淮河流域水污染防治“十五”计划》中，共安排了488个项目，计划投资255．9亿元。到2005年底，已完工项目342个，占70．1％；在建项目88个，占18．0％；未动工项目58个，占11．9％。累计完成治理投资144．6亿元，占56．5％。由于工程措施没有及时跟上，导致污染物治理老账未还，又欠新账，淮河水污染积重难返。

　　第四，环境污染治理责任长期得不到落实。尽管早在1995年出台的《淮河流域水污染防治暂行条例》第五条就明确规定：“河南、安徽、江苏、山东四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责，必须采取措施确保本省淮河流域水污染防治目标的实现。四省人民政府应当将淮河流域水污染治理任务分解到有关市（地）、县，签订目标责任书，限期完成，并将该项工作作为考核有关干部政绩的重要内容。”但是“九五”、“十五”淮河水污染防治目标没有实现，并没有哪一个地方领导因此而受到处罚甚至影响升迁。责任不追究的直接后果就是在各级领导中形成了这样一种认识：年年喊达标，年年不达标，狼来了喊多了，也就没有人信了。这里仅举了一个政府的例子，其实，《条例》中规定的“自1998年1月1日起，禁止一切工业企业向淮河流域水体超标排放水污染物”等针对企业的规定也从未得到严格执行，如果“十一五”依然如此，淮河污染治理也就真的没有希望了。

　　根治淮河污染的对策建议

　　要想从根本上解决淮河污染问题，必须从以下三方面入手。

　　一是要坚持环境容量不动摇。淮河流域水质能否改善并最终实现变清的目标，坚持环境容量不动摇是关键，即主要污染物COD和氨氮的入河排放总量应该分别控制在40．0万吨／年和3．28万吨／年（环保总局数据）或38．2万吨／年和2．66万吨／年（水利部数据）。为此，各地要按照环境容量规划经济社会发展目标，要实行强制淘汰制度，加大工业结构调整力度，促进工业企业深度治理；要大力发展循环经济，积极推进清洁生产；要严格执行环境影响评价和“三同时”制度，暂停审批超过污染物总量控制指标地区的新增污染物排放量的建设项目；要严格化肥、农药的使用和畜禽养殖污染的治理，有效控制面源污染；要加快污水处理设施和管网配套建设，有效控制城镇生活污染；要加强闸坝调控，增加水体自净能力。

　　二是要树立打“持久战”的思想。希望用5年或10年的时间将淮河这样一条污染严重的河流变清是不现实的。英国的泰晤士河从1850年开始修下水管道，百年之后的1950年开始大规模修建污水处理厂，到2000年大马哈鱼回到泰晤士河，前后花了150年时间，投入了300亿英镑。因此，我国在治淮上绝不能急功近利，如果用50年或者100年时间能将淮河治好就很不错了。淮河治污要树立打“持久战”的思想，制定分步走的战略。现阶段，治污达到限制污染物排放量就是胜利，而改变水质则是第二步要实现的目标。为此，必须吸取十年治淮的经验教训，一方面要保证污染源达标排放，另一方面要将工业结构调整引向深化，同时还要注意面源污染控制、城市污水处理厂的市场化和管网配套等问题，采取综合措施，逐步改善淮河流域水质。

　　三是要在抓落实上作文章。无论是《淮河流域水污染防治暂行条例》、淮河流域水污染防治“九五”计划还是“十五”计划，都提出了很好的目标和保障措施，之所以没有发挥作用，关键是在抓落实上做得不够。因此，《淮河流域水污染防治“十一五”计划》必须要在抓落实上下工夫，要抓资金的落实、工程的落实、措施的落实、责任的落实。尤其要关注责任的落实，对于没有完成环境保护计划目标、干扰环保部门执法、纵容企业违法排污的地区，要严肃追究当地的领导责任，不仅让其无法得到升迁的机会，因没有完成计划造成环境污染加重的，还要撤消其行政职务甚至追究其刑事责任。要尽快修改有关法律法规，加大对企业违法的奖惩力度，解决企业违法成本低、守法成本高的问题，同时制定奖励政策，鼓励企业实行清洁生产，国家环保总局应当从排污费中拿出部分资金用于支持企业实行清洁生产。

　　（作者单位：国家环保总局环境与经济政策研究中心）

　　来源：中国经济时报 2007年12月04日