对农田水利立法的思考

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改革开放以来，随着我国依法治国方略的不断确立，涉农法律法规已形成了较为完备的框架体系。但由于这些法律法规都是按行业线条式制定的，对农田水利虽有涉及，但很不系统和明确，制定 “农田水利法”，以国家意志确定各级政府和有关部门以及农民群众和社会团体在农田水利建设和管理中的利益关系，可较好地解决管理缺位、职能交叉、部门之间工作不协调等问题，形成全社会重视和参与农田水利建设管理的强大合力。农田水利立法可以保证农田水利建设的法制化、规范化、制度化，避免因形势变化、政府换届等原因，影响农田水利建设的稳定发展，为农田水利建设提供法律支撑。

　　农田水利立法的指导思想应按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的投入力度，整合各项农田水利建设资金，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组织动员农民和社会参与为纽带，以深化农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。

　　农田水利立法的基本原则应是：

　　1、坚持政府支持、民办公助的原则。各级财政要逐步增加对水利建设的投入，重点加大对中小型农田水利建设的投入。同时，要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，利用农村丰富的劳动力资源和“一事一议”民主决策制度，充分发挥农民在中小型农田水利建设中的主体作用。

　　2、坚持民主决策、群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。同时，要严格规范“一事一议”程序，根据实际情况控制出资出劳标准。

　　3、坚持规划先行、注重实效的原则。要发挥规划的统筹指导作用，把规划作为县市、乡镇、村三级组织农民出资出劳的必要条件和政府安排补助投资的重要依据，有效地开展农田水利建设。

　　4、坚持深化改革、创新体制的原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机构，加快农田水利工程管理体制和中小型农田水利设施产权制度改革，形成农田水利建设管理的良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。

　　5、坚持分级负责、各尽其职的原则。按照水利工作分级负责的原则，明确县市、乡镇、村的职责。各级政府要切实承担起农田水利建设的主要责任，不断增加财政对农田水利建设的投入，建立农田水利建设专项资金，积极主动地组织和发动农民群众投入农田水利建设。

　　农田水利立法的基本内容应为：

　　1、要充分体现以人为本，和谐社会的特点。农田水利涉及农村生产生活的各个方面，受益主体是广大农民群众。因此，农田水利立法要把解决农村和农民群众的实际问题作为出发点和落脚点，保证农村水利事业沿着正确方向发展。

　　2、要明确农田水利建设管理体制。农田水利立法要充分考虑农田水利设施的公益性特点，在强调全社会对农田水利建设管理责任义务的前提下，明确中央与地方和部门的事权划分；明确水利工程设施的产权和管理范围；明确水利、农业、国土、环境、财政、交通、血防、发展改革等部门以及社会组织、农民群众在农田水利建设管理中的法律地位与具体职责。

　　3、要强调规划的基础、统筹和指导性作用。明确农田水利各规划之间与其它规划的关系。农田水利立法要明确农田水利建设总体规划与流域、区域农田水利建设规划以及其它行业规划的关系确立农田水利规划的主体地位，流域、区域和其它行业规划要服从服务于水利建设总体规划。

　　4、要建立起稳定的农田水利投入机制。通过立法，建立以各级公共财政投入为主导，农民群众投工投劳为主体，社会投入和市场融资为补充的农田水利建设投入机制。

　　5、要加强乡镇水利站的服务职能。乡镇水利站在了解和掌握基层水利情况、贯彻涉水法律法规和方针政策、协助编制农村水利建设规划、组织发动群众开展农村水利建设、提供工程建设与管理技术服务以及组织防汛抗旱等方面发挥了重要作用。由于管理不规范和基层财政困难等原因，多数乡镇水利站管理机制不活、经费严重不足等原有的问题没有解决，发现了在新一轮的乡镇机构改革中被合并、撤消等新的问题。如果这个问题解决不好，农村许多公益性水利职能将被削弱，甚至处于无人履行的局面，加强农村水利工作、开展农田水利建设和推进新农村建设等将会受到严重影响。因此，要充分认识乡镇水利站在组织开展农田水利建设和推进新农村水利建设中的重要作用，进一步明确保留和设立水利站的必要性。要理顺管理体制，把水利站作为县市水利局派出机构，实行“条块结合、以条为主”的管理方式，定编定岗，经费列入县市财政预算，实行财政支付，以保证其公益性服务职能的正常履行。

　　6、要明确农民用水协会的合法地位。农田水利立法应从法律上确定农民用水户协会的合法地位，完善用水户参与灌溉管理的制度。明确用水管理养护费的渠道和标准。

　　7、要对水费作出明确规定。农田水利立法应确定农业灌溉水价和经营性水价的核算原则，明确水费的计收方式和征收单位与征收职责，规范水费的管理和使用。

　　8、要考虑水资源的合理利用和水环境的有效治理。农田水利立法应充分考虑到水资源的合理利用，把节约用水纳入法律范畴，提倡建立节水型社会。建立安全饮水机制，改善人民群众的饮水条件，让人们饮上安全卫生的水。对水污染的治理要用法律形式予以规范。

　　9、要注重实用性和前瞻性。农田水利建设和管理受自然条件和经济社会发展状况的制约较大，又涉及农林水等多行业、多部门。因此，在进行农田水利立法时，既要立足实际，把近年中央提出的水利和农村工作方面的方针政策和重要措施以及实践中的成功经验和做法上升为法律规范，依法处理各类社会关系，使其更具实用性和可操作性，又要广泛借鉴和吸收国内外的先进经验和做法，突出现有法律法规的束缚，使之有所创新，体现适当的前瞻性，并为今后的水利改革和发展留有空间。