南水北调工程总体规划的基本特点

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根据我国水土资源分布的特点，毛泽东主席于1952年提出了“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的”宏伟设想。50年来，在党中央、国务院的重视和关怀下，水利部与有关部委及沿线各省（自治区、直辖市）人民政府通力合作，组织规划、设计、科研、教育等有关单位对南水北调工程做了大量的前期工作和反复的研究论证，形成了一大批富有价值的成果。近年来，随着北方地区持续干旱，水资源已经成为制约我国经济、社会和环境协调发展的重要因素。受全球气候变化的影响，这种严峻局面还有继续恶化的趋势。近期，党中央、国务院对南水北调工作又做出了进一步的部署，提出了更为明确的要求，为规划和实施南水北调工程指明了方向。

　　1999年6月，江泽民总书记在黄河治理开发工作座谈会的讲话中指出：“为从根本上缓解我国北方地区严重缺水的局面，兴建南水北调工程是必要的，要在科学选比、周密计划的基础上抓紧制定合理的切实可行的方案。”

　　为了落实江泽民总书记的重要指示，水利部在认真分析和总结以往大量前期工作成果的基础上，于2000年9月提出了《南水北调工程实施意见》（以下简称《实施意见》），重点分析了北方地区面临的缺水形势，就南水北调工程的总体布局、近期实施方案、投资结构与筹资方式、生态建设与环境保护等主要方面进行了分析论证，并先后征求了国家发展计划委员会、中国国际工程咨询公司和部分资深专家的意见。

　　2000年9月27日，朱镕基总理主持召开国务院南水北调工程座谈会，听取了水利部关于《实施意见》的汇报和国家发展计划委员会、中国国际工程咨询公司及与会专家的意见，对南水北调工作作了重要指示。朱总理指出，南水北调工程是解决我国北方水资源严重短缺问题的特大型基础设施项目，南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上，务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。朱总理强调，南水北调工程的实施势在必行，但是各项前期准备工作一定要做好。关键在于搞好总体规划，全面安排，有先有后，分步实施。

　　根据党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中关于“加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设”的精神，以及中央领导的一系列重要指示，国家发展计划委员会、水利部于2000年12月21—23日在北京召开了南水北调工程前期工作座谈会，建设部、国家环境保护总局、中国国际工程咨询公司以及北京市、天津市、河北省、山东省、河南省、江苏省、湖北省政府的负责同志出席了会议。会议部署了南水北调工程的总体规划工作，要求南水北调工程沿线各省（直辖市）抓紧编制城市水资源规划，重点开展节水、治污、供水、水资源配置和水价调整等专项规划，把“三先三后”的原则真正落到实处；总体规划要在认真做好水资源合理配置的基础上，开展需调水量预测与分析；依据统筹兼顾、全面规划、分期实施的原则，研究论证南水北调工程的总体布局和分期实施方案；按照适应社会主义市场经济体制的要求，进一步推进水利工程建设与管理体制的改革。要通过南水北调工程的兴建，促进节约用水、水污染防治和生态系统修复，保障经济社会的稳定、健康发展。自2000年9月以来，南水北调工程总体规划进一步加强了以下四个方面的规划和研究工作。

　　第一，节水、治污和生态环境保护专项规划。根据经济社会发展和城市化水平提高的要求，充分考虑价格杠杆和科技进步对促进节水的作用，采用较先进的用水定额，结合经济结构调整，把节水、治污和生态环境保护作为实施南水北调工程的重要前提，分析不同水平年节水、污水资源化的数量、投资与措施，深入研究对调水区生态环境的影响，编制完成了《南水北调节水规划要点》（附件1）、《南水北调东线工程治污规划》（附件2）和《南水北调工程生态环境保护规划》（附件3）。

　　第二，南水北调工程沿线44座城市水资源配置规划。国家发展计划委员会、水利部组织东线和中线工程沿线7省（直辖市）政府，开展了南水北调沿线44个城市的《南水北调城市水资源规划》（附件4），重点是节水、治污、水资源配置和水价调整等专项规划。同时，还组织开展了《海河流域水资源规划》（附件5）和《黄淮海流域水资源合理配置研究》（附件6）。在黄淮海流域水资源合理配置的基础上，充分论证北方受水区的需调水量，为科学合理地确定南水北调工程的调水规模奠定了重要基础。

　　第三，南水北调工程总体布局和分期实施方案拟定。依据水资源配置最新研究成果和过去50年大量的工作成果，通过多种方案比选，依据统筹兼顾、全面规划、分期实施的原则，论证工程总体布局和优化分期实施方案，编制完成了《南水北调东线工程规划（2001年修订）》（附件7）、《南水北调中线工程规划（2001年修订）》（附件8）、《南水北调西线工程规划纲要及第一期工程规划》（附件9）和《南水北调工程方案综述》（附件10）。

　　第四，水价形成机制和管理体制研究。按照适应社会主义市场经济体制的要求和水利工程建设与管理体制改革的需要，结合南水北调工程的特点，重点研究了适应社会主义市场经济要求的工程筹资方案、水价形成机制以及工程建设与管理体制，编制完成了《南水北调工程水价分析研究》（附件11）和《南水北调工程建设与管理体制研究》（附件12）。

　　《南水北调工程总体规划》（以下简称《总体规划》）是在上述4部分工作所形成的12个附件和45项专题研究的基础上，经综合分析研究集成的。本次南水北调工程总体规划与以往的规划相比较，主要有以下5个方面的主要特点：

　　（1）把生态建设与环境保护放在更加突出的位置。 黄淮海流域是我国严重缺水地区。20世纪80年代以来，由于长期干旱和经济社会的不断发展，水资源供需矛盾日趋尖锐，许多河道断流、湖泊干涸，地下水过量超采，地面沉降塌陷，水体严重污染，直接危及人民群众的身体健康，制约经济社会的可持续发展。《总体规划》强调南水北调的根本目标是改善和修复黄淮海平原和胶东地区的生态环境。同时，在保证调水区可持续发展的基础上，高度重视调水区的生态建设与环境保护，兴建必要的、适当超前的生态补偿工程。

　　（2）在水资源合理配置的基础上确定调水规模。 南水北调工程的近期供水目标，主要是城市的生活和工业用水，同时兼顾农业和生态用水。解决农业缺水主要依靠发展节水灌溉、调整种植结构等措施，提高农业用水的效率。同时，将现在城市挤占的部分农业用水份额退还给农业，以及将城市污水经处理达标后的水量部分供给农业。在丰水季节，通过合理调度还可直接向农业和生态补水。在充分考虑节水、治污和挖潜，合理配置生活用水、生产用水和生态用水的基础上，本着适度从紧的精神，科学、合理地确定南水北调工程的调水规模。经论证，规划到2050年，南水北调东线、中线和西线工程多年平均调水规模分别为148亿m3、130亿m3和170亿m3，合计为448亿m3.

　　（3）工程建设实行统筹兼顾、全面规划、分期实施。 考虑到受水区的需水量增长是一个动态过程，节水、治污和配套工程建设将有一个实施过程，对生态建设和环境保护也需要有一个观察和实践的过程，对南水北调工程的实施应当既积极而又慎重。经论证，东线和中线将分别按三期和二期建设，其第一期工程可以先期实施。东线工程将在加强治污和水质保护的基础上，第一期工程抽江规模89亿m3（其中新增抽江规模39亿m3，江苏现有的年调水能力50亿m3），供水至山东。中线工程将以加坝扩容后的丹江口水库为水源，第一期工程的调水规模为95亿m3，向河南、河北、天津和北京供水，其中向黄河以北输水63亿m3.东线第一期工程和中线第一期工程将分别于2007年和2010年前建成。西线工程要继续进行前期工作，规划分三期建设，第一期工程将于2010年前后开工，年调水规模为40亿m3.

　　（4）建立适应社会主义市场经济体制改革要求的建设管理体制和水价形成机制。按照“政府宏观调控、准市场运作、现代企业管理、用水户参与”的原则，分析论证了中央和地方共同出资建设，按各地需水量多少筹集地方建设资金，并且建立南水北调工程基金；组建有限责任公司作为南水北调主体工程项目业主的必要性和可行性；按照“还贷、保本、微利”和实行两部制水价的原则，论证了建立新的水价形成机制的重要性和现实性。东线和中线工程口门水价测算以及受水区用水户水价承受能力分析的成果表明，南水北调主体工程可以实现良性运行。

　　（5）南水北调工程总体规划是跨学科、跨部门、跨地区综合研究的成果。在南水北调工程总体规划的编制过程中，坚持民主论证、科学选比的原则，对社会各界和不少专家的建议进行了认真研究，对参与选比的重要线路都组织了现场复勘或查勘，补充或更新了大量基础资料，组织技术大协作。参与总体规划工作的单位，除了水利系统的10个规划、设计和科研单位外，还有国务院有关部（委、局、中心）的14个科研教育单位和南水北调东线、中线工程沿线7省（直辖市）及44个地级市政府的计划、水利、建设、环保、国土、农业、物价等部门。参与规划与研究工作的涉及经济、社会、环境、农业、水利等多个学科的科技人员超过2 000人。为了保证规划和研究成果的质量，水利部先后召开了近百次专家咨询会、座谈会和审查会，与会专家近6 000人次，其中有中国科学院和中国工程院院士30人110多人次，广泛听取了专家们的意见和建议。此外，水利部有关部门和流域机构曾多次与沿线各省（自治区、直辖市）政府的有关部门交换意见，相互沟通。

　　水利部于2002年2月初完成了《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》，并分别送国家发展计划委员会、财政部、农业部、建设部、交通部、国家环境保护总局6部（委、局）以及北京市、天津市、河北省、河南省、湖北省、山东省、江苏省、安徽省、陕西省9省（直辖市）人民政府征求意见。与此同时，国家发展计划委员会和水利部多次听取了有关部门和部分院士、专家的意见，并先后向政协全国委员会和全国人大常委会进行了多次汇报。

　　国务院有关部（委、局）、南水北调东线和中线工程沿线有关省（直辖市）人民政府和中国科学院、中国工程院部分院士及各方面专家基本同意《总体规划》提出的水资源配置、总体布局、工程规模、分期实施方案、工程投资估算和经济财务评价等。部（委、局）的意见相对比较集中在运营机制与管理体制上，地方政府的意见相对比较集中在工程规模与筹资方案上，但都共同希望尽早实施南水北调工程，在“十五”期间抓紧开工建设东线和中线第一期工程，以缓解北方严重缺水的状况。

　　根据征求的各方面意见，国家发展计划委员会和水利部对《总体规划》多次进行了认真修改，于2002年7月完成了《南水北调工程总体规划》及12个附件，并联合呈报国务院审批。国务院总理办公会和中共中央政治局常委会议分别审议通过了《总体规划》，国务院于2002年12月23日正式下发了批准文件。

　　南水北调工程是关系我国可持续发展和全面建设小康社会的战略性基础设施。党中央、国务院对这项工程一直十分关心和高度重视，全国人民乃至国际有关人士对这项工程也非常关注。参加这项工程的工作人员和建设者，要认真贯彻 “三个代表”重要思想，以对党和人民高度负责的精神，坚决按照党中央、国务院的部署，始终坚持“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的原则，对每一项设计、每一项建设高度负责，慎之又慎，做到精心设计、精心施工、精心管理，把这项世界最大的水利工程建成世界一流的、造福子孙的宏伟工程。建设南水北调工程，要继续发扬科学民主，按科学办事，按规律办事，按规程办事；继续倾听和吸收各方面专家的建议和意见，不断完善和优化工程实施方案；采用先进合理的科学技术，严格管理，使这项工程经得住历史、科学和实践的考验。