小水电代燃料项目实施有关问题的探讨

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1 前言

　　2003年底以来，水利部牵头在全国5个省26个县启动了小水电代燃料试点，中央投资1.29亿国债资金，带动地方政府和社会投资2.4亿元，建和扩建了27座小型代燃料电站，20多万农民实现了小水电代燃料。试点工作取得很大成功。目前正逐步推向全国。婺源将成为第二批实施小水电代燃料工程的地区之一，既非常幸运，也得益于其得天独厚的自然资源条件。

　　婺源地处赣、浙、皖三省交界，是一个具有江南特色的山区县。全县总面积2947Km2，人口33万。境内山峦叠嶂，溪流纵横，雨量充沛，全县多年平均年降雨量1981mm.婺源水力资源十分丰富，理论蕴藏量156MW，可开发量100MW，小水电是与全县林业、茶叶和旅游并列的四大资源优势之一。到目前为止，全县已建成100KW以上的水电站34座，总装机47MW，占可开发量47%.2004年全县发电1.0×108KWh，用电1.6×108 KWh，农户通电率达99.58%，是全国第一批农村初级电气化达标县之一。

　　婺源山清水秀、生态环境十分优美，森林覆盖率达84%，而且婺源又是圣贤之乡（文公朱熹之故里、路父詹天佑的桑梓）、伟人故里、人文和历史积淀十分深厚。良好的生态与丰富的历史文化交相辉映，铸造了“中国最美乡村”之美誉。同时，近年被列为全国历史文化与生态旅游、生态农业县。因此，实施小水电代燃料进而保护自然生态与创建现代文明，太符合婺源需要了，绿色是婺源最后的王牌，保护绿色、保护生态是婺源发展战略。为搞好小水电代燃料项目建设，结合婺源的具体情况，就有关问题作些肤浅的探讨。

　　2 问题的提出

　　据调查，全国可实施小水电代燃料的地区农村居民有2830万户、1.04亿人，婺源就有5.3万户、20万人。但目前全国的试点工作每年仅支持6000万元的国债资金，其效益仅覆盖20万人。为避免让1.04亿规划区人口用上燃料电遥遥无期，亟待解决的问题是如何有效提高中央补助资金的效益。因为中央补助资金效率的提高，一则可直接增大目前有限中央投资解决小水电代燃料的人口数量（即如何通过带动更多社会投资来实现），二则以显著国有资金贡献率来争取中央资金日后的更多投入。其次，由于婺源县小水电建设起步较早，在“一大二公”和“一平二调”的年代，许多乡镇农民自力更生、艰苦奋斗、肩挑背扛甚至离乡背井作出巨大牺牲而修建起来水电站经农网“两改一同价”后均失去了优惠，全县农户统一电价0.65元/KWh.而实施小水电代燃料工程后，项目区农户凭空地享受到他人一半不到的优惠电价，将会引起不平衡进而导致相邻村庄电费收缴困难。其三，由于婺源县是由省电力总公司统贷统还进行网改并最终控股的供电区域，且婺源县自然村通电率已达100%，因此，新建的小水电代燃料电站将不可能有自供区，故只能籍用县网供电到各代燃料户。于是，燃料电过网费（实为供电费用）的高低便直接关系着小水电代燃料工程实施的成败，如何降低供电部门要价也就是顺利实施小水电代燃料工程所要着力解决的问题。另外，因水力发电丰枯悬殊，项目区农户在枯水期代燃料电站发电极少时存在着燃料如何替代的问题。

　　3 解决问题的思路与方法

　　3.1小水电代燃料项目区选点原则

　　众所周知，小水电代燃料是巩固退耕还林、保护生态环境的重要举措，其主要任务就是解决农民的烧柴和农村能源，长期有效保护退耕还林和森林植被，保护和改善生态。因此，小水电代燃料项目实施的核心就是利用小水电这一可再生能源来替代目前农村正在使用以烧柴为主的生活燃料。要实现这一目的，首先要让农民愿意用燃料电，同时又用得起燃料电。而要做到这一点自然要解决好电价问题，即将电价降低到农民能够承受的程度。当然，代燃料电价也不是越低落越好，定低了意味着国家应给予更多的补贴，进而增大小水电代燃料项目中国家无偿投资的比例，从而造成国家负担不起。根据有关权威部门调查表明，农民能够承受5%人均年纯收入的燃料费支出。为此，应在规划区内有意识地选择农民人均年纯收入较高以及用常规电作生活燃料较薪柴等现用燃料价格高出不多之地域（一般可为小集镇或城镇郊区）优先实施，然后逐步向其它地方推进，这样实施的代燃料到户电价可以定价相对高些，从理论上讲，它只要保证用燃料电支出低于燃柴等即可（此时农民就愿意用也用得起）。由于代燃料电价到户较高，相对代燃料电量上网电价就较常规电上网价低得不多，因此需国家补助其差价的无偿投资自然也就不多。这样，小水电代燃料项目中央投资实质就是以补农民目前燃料与用常规电作燃料之差价（当然为了刺激农民小水电代燃料，可适当多补些）为调节扛杆，大量带动地方政府与社会资金共同实施小水电代燃料工程，进而保护植被，保护生态。因此，一则，有限的中央投资便可惠及更多代燃料的农户，当然最主要的是将保护更多的森林与植被，真正实现保护生态之目的；二则雄辩地证明小水电代燃料项目中央投资的巨大效益，进而争取下步更多的资金支持，以加速全国小水电代燃料工作的普遍开展和目标的顺利实现。因为国家发改委和财政部时常抱怨小水电代燃料项目所需中央补助资金比例偏大，不能像农网改造仅给20%的补助资金便可轰轰烈烈地展开（其实并不成功），故而资金投放颇为犹豫，其实在某些条件相对较好的地区20%（而并非一定，45%）的中央投资也可启动小水电代燃料项目，中央补助资金效果很好，大有事半功倍之景象。由于，小水电代燃料项目必竟作为一德政工程一民心工程，小水电代燃料项目区选点除上述原则外，还应统筹兼顾，综合平衡。

　　选择较高农民人均年纯收入地区作为小水电代燃料项目区，可能会造成项目区内无源点，但区外（一般不出县）代燃料电站完全可通过借网过路输送至各代燃料户家中。同时，这样的项目区内可能有的代燃料户并不上山砍柴、而是（整车地）买柴烧，但只要有燃柴的自然就有砍柴的（因为薪柴具有物流特性），也就一定要破坏森林植被，因为农民烧柴总不会到国外去进口来。因此，不论是砍柴的还是买柴的，只要他从此改烧柴为用电，小水电代燃料的目的就达到了，保护自然生态的目的也就达到了。烧柴的人没有了，卖柴者找不到主顾自然就不会再去上山砍伐了。在某种意义上讲，经济十分落后的深山区，即便是农民自己用电不烧柴，倘若山外薪柴销路极好，他为了创收也会义无反顾地去伐薪卖柴，届时靠代燃料用户协会来阻拦一定是很困难的，因此，叫停“烧柴伐薪”只有按市场经济规律来办，才能从根本上实现。另外，真正深山区农民的现金收入相对较少，而除了靠山吃山外其它就业机会又极少，同时砍柴又多是早晚工余时间所为，自然是不划不算的，而该零星时间即便是不去砍柴，也很难当量地获得其它收入，只是多些时间玩耍玩耍。而小水电代燃料用电可需纯粹的现金支出的，也许其占年均纯收入还不到5%，但它却一定会使农民感到很心痛的。因此，在农民人均年纯入较低的深山区常规地实施小水电代燃料项目可能难度相对较大，即便是它实施了小水电代燃料（实际是以电代柴）也很容易回弹，有些地区甚至是在项目验收时昙花一现，极尽弄虚作假欺骗补助款之能事。若将燃料电价定得过低，一则增加了小水电代燃料项目国家补助比例影响了中央投资效果；二则还会由于电价悬殊而引起社会不公之问题。而经济较发达地区实施小水电代燃料则大不相同，因为它存在受价格规律驱使的内在需求，譬如，在婺源县城液化气价格日前已飞涨至每瓶85元，且其重仅为13.5Kg（额定气重是每瓶14.5Kg），因此包括笔者在内的广大城镇居民都改烧气为用电炊事（取暧原本就是用电的），自发地先期地实施了小水电代燃料，因此在经济较发达地区推行小水电代燃料，在某种意义上讲，它并非需更多的政策和补贴支持不可，甚至可以说实施小水电代燃料问题更核心的是国家如何积极鼓励和扶持进而加速小水电发展，有了更多小水电这一可再生清洁能源，代柴代煤代气代一切燃料那便是很自然的事。应该讲，地不分南北，人不分农工，只要以电代燃料，减少植物和矿物能源的消耗，减少了二氧化碳等有害气体的排放，保护了森林，保护了自然生态，就是功在当代利在千秋之事，国家就应积极倡导与鼓励之。当然，小水电代燃料项目优先选点农民人均年纯收入较高区域的做法在一定程度上影响了小水电代燃料项目扶贫济困作用的发挥，但是，小水电代燃料必竟不是单纯的扶贫项目，原本就没有必要赋小水电代燃料项目过多的任务与责任。因为扶贫济困绝对无法毕其功于一役嘛。再说，增加农民收入可通过农民入股建代燃料电站分红来实现。

　　因此，小水电代燃料应遵循和运用经济规律，抓住关键，凸显效益，昭示希望，分期实施，先易后难（最终后也不难了），最终实现全国1.04亿规划区人口共同用上燃料电之目标，就像人们可以最终共同致富，不可能同步致富一样。

　　3.2关于项目区与周边电价悬殊矛盾之调和

　　应该讲在经济较发达地区实施小水电代燃料进而采用较高电价，在一定程度上已缩小其与周边地区电价之差距，自然减小项目区内外之电价不平衡矛盾。同时，还应将燃料用电与普通的生活用电分类计费，生活用电仍将按非项目区电价计收，一种是按项目实施前水平等情况核定基数，另一种是分表计量，代燃料电专供专用，一则真正使农户受到代燃料电的实惠、二则又不会过分加大代燃料电站负担，三则更主要是保护了供电部门的既得利益，为商签较低的燃料电过网费打下了良好的基础。相对较高的燃料电价对其它地区尤其是经济条件较差（人民公社期间群众自力更生建电站的多为此类地区）也就没有了太多的诱惑力（因为它承受不起）因此，实施小水电代燃料也就不会引起项目区外农民的心理不平衡。当然在小水电代燃料项目实施过程中，必要时还要出台相应的政策来协调项目区与周边电价悬殊矛盾。

　　3.3燃料电过网费的签商

　　婺源县先后投资8624万元进行了两期农网改造，不仅供电质量与可靠性得到了极大提高，而且供电能力也获得了空前增强。目前全县供电台区配电容量已近达每农户1.0 KWA ，除个别大村庄（小水电代燃料项目资金作适度改造）外，规划区内电网基本上能满足小水电代燃料供电要求。但目前由于当地经济与观念的限制，广大农民兄弟生活用量却相当少，每户每年约为25KWh左右，因此，供电设备大量闲置。实施小水电代燃料后，实行生活用电与燃料用电分类计费，供电部门原先在项目区内的既得收入未减，而且在维护抄表等管理工作几乎未有增加的情况下，因凭空猛添用电量而另增收入，何乐而不为呢？由于巨大的燃料电量，不属供电区用电量的自然增长，即不在原先供用双方合同范围内的。参照FIDIC条款，供电部门不应获取小水电代燃料供电利润，至少在生活用电量未有较大的增加而凸现电网供电能力不足之前，供电部门不应收取燃料电利润。同时，即便是回收到燃料电分摊电网折旧也都是额外的惊喜。根据测算，供电成本亦不过为0.07元/KWh.因此，若小水电代燃料项目业主欲与供电公司商议0.08元/KWh（水利部的建议标准）代供电费用，供电部门理应欣然接受，因为它并不吃亏。婺源已先期签订了此协议。

　　3.4小水电代燃料可与沼气方案互补

　　众所周知，枯水期代燃料电站发电极少，而代燃料用电需求却相反增大（如冬天取暖），因此，每年枯水期生态电站供电缺口较大，由于如前所述供电部门代供燃料电到农户没收利润，要求其进行全年丰枯电量互抵不可能（按市场规则），因为它要亏本（它此时从大网倒供来的购电价就高出代燃料到户价），退一万步说，即便是供电部门同意全年电量互抵，由于代燃料电站富余电量上网价较高，因而此时的燃料电到户电价一定要高于丰水期的，便造成农民经济难于承受，影响小水电代燃料项目的正常运营。几十年来，省柴灶、沼气炉和以电代柴等农村能源改造招术没少出，但却像走马灯似，均未扎下根来，究其原因是靠单一方法均不能有效方便彻底地解决农民的生活燃料问题。而且上述各招术的试点和推广分属不同的部门，彼此间又缺乏相互传承与借鉴。为此，小水电代燃料项目应寻求多能互补方案（严格地讲，核定的每户0.85 KW容量和1200 KWh/年电量原本就不够用），以提高项区农民燃料供应的可靠性与小水电代燃料项目的生命力。从环保卫生角度来看，小水电代燃料项目以选择沼气方案互补为佳，因为只有这样才能使项目区广大农民彻底告别烟熏火燎的时代。应该讲SL/Z 304—2004《小水电代燃料项目验收规程》中倡导小水电代燃料以减少秸杆的消耗值得商榷，前些年部分地区农民在田中焚烧秸杆产生的浓烟时常影响飞机航班的正常起降（曾是当时媒体强烈呼吁政府有关部门应着力根治的一个痼疾），因此，除造纸厂附近地区外，大量分散的秸杆用来沤制沼气，一则可作燃料弥补枯水期燃料电之足；二则其弃渣残液正好用作有机肥，真是一举两得。同时，人畜粪便也可加入其中，而且它经发酵能消毒杀菌更易农作物的吸收。沼气与燃料电互补能充分实现小水电代燃料项目关于显著提高项目区居民生活质量和明显改善项目区居民生活条件之要求[1].为解决投入问题，可将项目区内农村沼气、老建等方面的资金与小水电代燃捆绑起来使用，以求统筹综合互补之效。

　　4 结语

　　小水电、大德政。虽然小水电代燃料工程保护森林、改善生态、惠泽“三农”，社会效益十分巨大。但在当今市场经济大环境中，自然无法也不好意思要求政府采用更多的干预来保障小水电代燃料项目顺利实施。否则，即便是争取到了这种支持，也会是昙花一现。因此，应该抓住国家鼓励开发可再生能源、社会游资看好小水电开发的良好机遇，通过适当选点，调节燃料电价来发挥小水电代燃料项目国家补助资金的杠杆作用，充分带动巨大的社会资金来共同实施小水电代燃料工程，并且走先易后难，先经济条件好后相对贫困的道路，最终实现全国规划区人口共同用上燃料电之宏伟目标。

　　由于小水电代燃料项目国家没有也不可能全包下来，故属一准公益性项目，因此代燃料电站也应该是一个有国有资本参加（而且份额也并不大）的股份有限公司，要不计提利润和保本经营的也只有国有资本这一块，其它股份尤其是当地农民入股股份还是要分红的，其实国有资本也进行了分红，只不过该红利已作燃料电与常规电之差价补贴给了代燃料户。因为代燃料电站是严格按照基建程序、国家现行财税制度和价格体系建造起来的一个完全意义上的企业，赢利是它的本分与天职，无可厚非。同时，国家投资出资人代表仅负责国有资产的保值与监管，以及代燃料电站生态和社会效益（约定的燃料电量及其上网电价）的实现。只有保证民间投资可获与建普通小电站一样多赢利，才能动员和带动巨大社会资本来参与小水电代燃料生态工程这个利在当代功在千秋事业中来。由于代燃料电站中的其它股份所有权自然归投资所有，如果国有资产不控股，是很难保证电站日后会被出售转让的，但不管怎么样，只要国家投资出资人咬住国有资本股权和当量分红的权利不放松，小水电代燃料任务就不会落空。随着时间推移，燃料电到户价可以上涨，但由于有燃料电站国有资本当量分红所给的补贴，它总是较常规电和其它燃料价格低，届时农民就一愿意用并且用得起（其实用得起是一个伪问题，烧饭取暖是日常生活所必需，若没有更便宜替代的，用不起也得用）燃料电以实现保护森林植被之目的。

　　当然，小水电代燃料工程的实施尽量争取宽松公平的发展环境还是很有必要的。如立法保护：一小水电代燃料富余电量全额上网；二小水电代燃料富余电量上网价应高于上网平均价；三对电网实行可再能源配额额制，促进小水电发展。又譬如当供电部门竟连客观公平之原则都不讲，漫天要价地多收燃料电过网费时，当地政府自然不能坐视不管，而应旗帜鲜明地加以制止，以排除人为干扰进而促使小水电代燃料事业有序健康。