谈农村水电相关法律法规政策

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（一）什么叫农村水电？

　　1.从定义上讲，农村水电是一个历史的、发展的概念。上个世纪50年代，是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。

　　2.从定性上讲，农村水能是清洁可再生绿色能源。开发农村水能，发展农村水电，建设农村电气化（含小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设……等等），就是开发利用清洁可再生绿色能源，建设农村电气化；就是突破单纯依靠常规煤电长距离送电，在广大中西部地区、少数民族地区和东部山区建设农村电气化不现实、不经济、不科学的旧观念旧模式；就是按照邓小平同志的倡导，建设中国特色农村电气化，解放和发展电力生产力和农村社会生产力，让电力普遍服务深入农村特别是广大贫困山区、老少边穷地区农村，直接惠及农业、农民。

　　3.从定位上讲，农村水电是指由地方组织实施的各种所有制经济主体通过开发农村水能形成的中小水电站及其配套电网，是农村重要的基础设施、公共设施和“六小”工程，主要为农村经济社会发展服务、为县域经济社会发展服务。包括当地水能资源贫乏，通过协议采取异地开发中小水电借网过路（或绿色能源配额交易）向本地提供电力，实施水电农村电气化、小水电代燃料、农民增收解困致富、社会主义新农村建设，主要为农村与县域经济社会发展服务，也为农村水电。

　　4.从到位上讲，开发农村水能、发展农村水电、建设村农电气化，应机构健全、职能明确、人员精干、工作到位。必须加强机构、职能和能力建设，推进农村水电及电气化事业持续、快速、协调、健康发展。

　　（二）“水能”与“水电”，以及农村水电的基本特征等。

　　1.“水能”与“水电”。

　　水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水量是水流的集结，有水流就有落差，“水能”是单位时间内水流集结密度与落差的乘积，是水量作功的结果。水行政主管部门负责对水资源统一管理，必然负责对水能资源的统一管理。“水能”是一次能源，“水电”是二次能源，“水电”是“水能”的产品，既有内在联系，又属两个不同的工作范畴。就水行政主管部门而言，对于“水能”，无论大、中、小、微，不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本，都要对其依法行政和实施行业监管；对于“水电”，则只对农村水电和水利系统水电，依法行政和实施行业监管。

　　2.农村水电的基本特征。

　　（1）地方性。农村水电主要由地方组织实施，是农村和县域经济社会发展战略的重要组成部分。

　　（2）自主性。开发经营农村水电要求坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持所有权、行业管理关系、财税解交关系、使用权四不变。

　　（3）政策性。农村水电是在冲破束缚生产力发展的生产关系，解放和发展农村社会生产力、电力生产力中发展起来的，具有强烈的政策性。要求实行“自建、自管、自用”方针，坚持自力更生、艰苦奋斗，反对上划、代管、平调，维护投资者合法权益；坚持电源与电网同步建设、电力建设与负荷建设协调发展；坚持供需直接见面，有供区市场和服务对象，实行办电与管电管网和服务用户的结合。要求实行“以电养电”政策，即实行股份制办电，按股分红，中央、地方国有股份分得的红利作为以电养电资金，继续用于农村水电及电气化建设。这些政策措施突破了计划经济模式，率先跨入了市场经济和建立投入产出良性循环、滚动发展机制的范畴。

　　（4）双重性。农村水电既是水利事业不可分割的重要内容和极具活力的组成部分，作为清洁可再生绿色能源，又是电力工业不可或缺与不可替代的重要组成部分。

　　（5）准市场竞争性。实现经济效益、社会效益、生态效益相统一的农村水电，是农村基础设施、公共设施和“六小”工程，是基础性、扶贫性、公益性、生态性与经营性相结合的工程，是准市场竞争性工程。

　　农村水电的社会公益与生态服务性，决定它不完全受建立在竞争基础上的市场规则的约束，不允许以盈利为唯一目标，而不要社会公益、生态服务目标，要求国家直接配置调节部分资源，发挥国有资本的主导作用（特别是西部地区需要如此）或引导作用；但它同时也具有经营性，要求在国家的宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时重视用“看得见的手”补充“看不见的手”，不陷入“泛市场化”。

　　“准市场竞争性”是指“一定范围和一定程度的非市场竞争性”，而不是“无市场竞争性”，因此，不应把农村水电工程当做政府的“福利工程”来经管，而应在通过国家实行优惠政策体现社会效益、生态效益的基础上，完全按照企业的要求来经营。

　　3.农村水电的超前性与外延性，以及实施联网的必然性。

　　（1）超前性与外延性。电量是电能的集结，电力是单位时间内电能的集结密度。适应和满足市场需求实施电力电量平衡，起主导作用的是电力平衡，电量的不平衡是电力的不平衡派生的。解决供需矛盾、增加供电能力的关键是发展电力，要主要依靠外延扩大再生产；而效益的发挥，则是在电力平衡的基础上，充分有效地使用电量。这一特征决定了发展农村水电的超前性和外延性。要求我们不能滚铁球，死守老摊子；更不能滚泥球，越滚越小；而必须滚雪球，创新、开拓，进取、发展。

　　（2）实施联网的必然性。水能资源和电力负荷之间存在着不平衡性。同时就一个行政单元来讲，电源的增长呈阶梯形，而负荷的增长一般呈斜线，叠加在座标图上则反映为缺电——平衡——余电——平衡，再缺电——再平衡——再余电——再平衡，这是推动电力工业发展的内在规律。以上突出反映了实施联网的必然性，要求农村水电走联网之路，实施县内联网、跨县联网、与更大的地区性电网联网、与国家大电网联网，以及打破省际之间市场壁垒，实施边境地方小电网跨省联网，交换交易电能，优化资源配置。只有这样，才能比较好地实行余缺调剂，适应和满足负荷需求，保障安全，发挥效益；才能建立比较深厚的技术经济基础，保障和促进农村水电巩固发展，并在此基础上更好地实施产权制度改革，建立和完善现代企业制度，规范地实行公司制改组、商业化运营、法制化管理。

　　（三）开发农村水能、发展农村水电的资源优势、区位优势和比较优势。

　　我国水能资源十分丰富，其中可供经济开发利用的农村水能资源1.55亿千瓦，居世界第一位，到2005年底已开发4380万千瓦，占可开发量的28.2%.农村水能遍布全国各地，主要集中在长江上游、珠江上游和黄河中上游的边远山区、少数民族地区和革命老区。这些地区地域大、人口少、负荷分散，不适宜大电网长距离输送供电，而开发农村水能、发展农村水电，具有分散布点、就地开发、就近成网、成片供电的特点。

　　农村水能是现时期我国贫困山区农村集体和农民唯一易于开发利用，变资源优势为经济优势和生态优势的农村稀有资源。开发农村水能没有大量水体集中和移民，规模适中、投资省、工期短、见效快，特别适合农村集体与农民个人开发。开发技术十分成熟，与开发小型煤炭等资源相比，具有十分突出的技术、安全、节约、清洁、可持续发展的优势。

　　我国广大贫困山区和老少边穷地区位分布与我国农村水能分布基本一致。592个国家扶贫重点县中，有占65%的385个县农村水能资源丰富，可开发量达5477万千瓦，目前开发率仅为15.5%.开发农村水能、发展农村水电，是广大贫困山区和老少边穷地区解决无电缺电问题，实现电力普遍服务，直接惠及“三农”的最现实最有效最好的途径；也是这些地区以开发农村水能、发展农村水电为载体，实行农村集体与农民入股办电，促进农业增效、农民增收、农村发展的最现实最有效最好的途径。

　　（四）现状与历史、趋势。

　　1.全国电力工业和农村水电等现状。

　　（１）全国电力工业。到2005年底发电装机容量达到5亿千瓦，其中水电1.17亿千瓦，占23.4%；年发电量2.4万亿千瓦时，其中水电0.4万亿千瓦时，占17%.我国发电装机、发电量均居世界第二位，有效缓解了能源不足对经济发展的制约。

　　2006年全国将新增发电装机7200万千瓦（其中水电1000万千瓦），今年夏季最大电力缺口将低于1000万千瓦。

　　据预测，我国到2010年最大电力负荷将达5.84亿千瓦，到2020年将达9.56亿千瓦；到2010年全社会的用电量将达3.64万亿千瓦时，到2020年将达5.64万亿千瓦时。

　　据“十一五”规划，到2010年底，我国发电总装机容量将达8.18亿千瓦，年均增长9.8%，其中水电1.64亿千瓦，抽蓄1762万千瓦，煤电5.90亿千瓦，核电1049万千瓦，气电2471万千瓦，新能源发电1050万千瓦。“十一五”期间全国将关停小火电2000万千瓦以上。

　　“十一五”期间，我国将进一步加快电网建设，基本消除电网瓶颈，保证电力输送和分配，满足社会经济发展的需要。提高电网安全稳定水平，确保电网经济可靠运行。

　　（2）全国农村水电。到2005年底4万余座、发电装机容量4380万千瓦，占全国水电装机的37.6%，年发电量1380亿千瓦时，占全国水电发电量的34.9%，占全国可再生绿色能源发电量的99%.（全国水利系统水电，到2005年底发电装机容量4885万千瓦。）

　　2005年电业总发电年利用小时为4800小时，水电为3100小时，农村水电为3150小时。表明农村水电有继续提高效率效能的较大空间。

　　在整个电业总量中，水电装机比重为23.4%，水电发电量比重为17%.充分表明大力发展清洁可再生能源的必要性。

　　（3）我国开发利用风能、大阳能的潜力巨大。我国风能资源丰富，储量32亿千瓦，可开发利用的风能10亿千瓦，可开发的发电装机容量2.53亿千瓦，居世界首位。目前我国风力发电装机容量已达76万千瓦。加拿大埃伏隆电力股份有限公司已与内蒙古二连浩特市签约，拟投资12亿美元，在2008年前建成一个总装机容量100万千瓦的亚洲最大风电场。我国陆地每年接受的太阳辐射能相当于2.4万亿吨标准煤，相当于8万亿千瓦时发电量，超过规划2020年发电量的1/3.目前，我国共建设了近800个太阳能光伏电站，总装机1.96万千瓦。

　　2.农村水电的过去和将来。

　　（1）历史表明：我国是世界上利用水力最早的国家，早在三四千年前就开始利用水力磨面、舂米、提水灌溉。利用水力发电，是上个世纪初从建设小水电开始的。1905年日本人在台北附近的新店溪支流上兴建了龟山水电站。我国自己兴建的第一座水电站，是位于云南昆明滇池出口——海口上的石龙坝水电站，于1910年动工，1912年建成发电，为清末官商合办，装机5台，容量480千瓦，后扩建为2920千瓦；新中国成立后，另安装了2×3000千瓦机组，并易名为昆明第四电厂。

　　（2）新中国成立前：1949年我国500千瓦及以下的农村水电只有33处，发电装机容量3634千瓦。1935年中国工农红军离开江西中央苏区时，毛泽东曾握着一位当地老表的手说，等全国解放了，给你们一家家送来“小太阳”。1942年刘邓大军在河北涉县兴建了赤岸水电站；1947年在朱德的关怀下，平山县西柏坡村建设了装机250千瓦的勿勿水水电站。老区人民在新中国成立前就见识了农村水电。

　　（3）新中国成立以来57年的实践表明：农村水电的历史，是由广大县镇农村人民群众写成的，是由我国的自然地理环境和社会主义初级阶段的社会经济条件造就的，是由我国的国情和中西部地区和东部山区各有关省（区、市）的省（区、市）情决定的。农村水电是贫困山区农民的伟大创举，是改革的先行，是开放的先锋，是科技进步的实践者，是政策创新的体现者。

　　邓小平同志在听取了允许地方自建、自管、自用小水电，推动农村经济发展和社会进步的汇报后说，“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利，这就是搞活，就是解放思想”，倡导建设中国特色农村电气化。胡耀邦同志说，农村水电是“一通百通”的事业，是能够“实现‘两江河水颂伟业，三山灯火照宏图’这个我们祖祖辈辈没有实现过的景象”的事业。钱正英同志说，农村水电是众人拾柴火焰高，地方性强、群众性强，政策性强的事业。

　　李鹏同志说，小水电必须要有自己的电网、供电区，没有自己的电网是发展不起来的，要坚持自建、自管、自营，促进小水电加快发展。朱镕基同志说，要大力发展小水电，解决农民的燃料和农村能源问题，保护生态，改善环境，增加地方财政收入，增加农民收入，加快脱贫致富，在这方面要给予扶持。

　　胡锦涛同志说，“要加大农业基础设施建设力度，尤其要增加对农村水电等‘六小’工程的投入。要以改善生产生活条件和增加农民收入为核心，加快贫困地区脱贫步伐。”温家宝同志说，“发展农村水电、加快农村电气化建设，是实现农业和农村现代化的重要条件。要把农村水电建设同经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发结合起来，进一步搞好治水办电，实施小水电代燃料工程，加快农村电网改造，提高农村电气化水平，为促进农村社会经济发展做出更大的贡献。”

　　人民群众普遍称说：小水电大政策大产业大事业。事实证明，农村水电具有资源的长效性，市场的长效性，资产的长效性，促进与保障农民增收解困致富的长效性。农村水电是媲美“三峡”并直接惠及广大贫困山区、老少边穷地区人民群众的中国伟大工程，具有与时俱进的强大生命力！

　　（4）新课题新举措。近10年来，我国农村水电及电气化事业蓬勃发展，已成为农村与县域经济社会发展的重要支撑、保障和动力，对于增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护生态环境，促进人与自然和谐发展和经济与人口、资源、环境协调发展，发挥了不可或缺和不可替代的作用。农村水电及电气化事业在快速发展和体制转轨过程中，也出现了由于电力垄断体制的严重影响而产生的前所未有的冲击，和由于水能管理长期缺位越位实际不到位而带来的水能资源无序开发，以及其他一些新矛盾、新问题。对此，在中央的关怀、水利部的引领和各方面的支持下，农村水电行业从上到下，坚韧不拔，知难而进，从困境中崛起，在崛起中创新，取得了一个又一个破突。

　　从1997-2006年的这10年，是贯彻落实党的十五大、十六大精神，坚持中央水利工作方针，贯彻水利部党组从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的10年；是贯彻落实中央领导同志重要指示和中发[2002]2号、[2003]3号、[2004]1号、[2005]1号、[2006]1号文件规定和《水法》、《电力法》、《可再生能源法》、《电力体制改革方案》等法律法规规定，以及党和国家为扶持农村水电及电气化发展所制定的一系列方针政策的10年；也是奋勇拼搏、探索追求、开拓创新、与时俱进的10年。

　　10年来，农村水电装机不断取得新突破，水电农村电气化建设实现新跨越，小水电代燃料生态工程开创新领域，农村集体和农民股份制办电开辟农民持续增收新途径，农村水电电网大规模改造，农村水电现代化积极推进，水能资源统一管理不断加强，农村水电坚持电力体制配电端改革深入进行，农村水电资产战略性重组结成硕果，农村水电国际影响显著提高。

　　新时期以来水利部连续下发3个文件，清查无规划、无审查、无监管、无验收的“四无”水电站，各地积极响应和认真清查整顿治理，收到显著成效。中编办进一步明确了水利部水电局的行政职能；人事部重新将水电局纳入公务员制度管理；财政部将水电局工资纳入国家机关统发；水利部落实《可再生能源法》重新制定了水电局的“三定”方案，规定了10项行政职能，新增了水能资源管理职能，充实了农村水电建设管理职能。同时为地方各级水行政主管部门结合实际健全机构，创新机制，加强水能资源统一管理，加强农村水电及电气化的建设与管理，加强水利系统水电的建设与管理，提供了依据和篮本。

　　新时期，党中央、国务院将农村水电列为覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著的农村公共设施、基础设施和“六小工程”，要求放在更加重要的位置，增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围。水利部规划“十一五”新增农村水电装机1645万千瓦，到2010年达到6025万千瓦；规划到2020年，我国将建成300个装机10万千瓦以上的农村水电大县，100个装机20万千瓦以上的大型农村水电基地，40个装机100万千瓦以上的特大型农村水电基地，10个装机500万千瓦以上的农村水电强省。我国农村水电将持续快速协调健康地大规模发展，为广大县镇农村特别是贫困山区、老少边穷地区经济社会全面协调可持发展提供支撑、保障和动力，不断深入农村提供电力普遍服务直接惠及农业农民，共享国家改革发展成果。

　　面对新形势，当前尚存在以下不容忽视的问题：

　　①农村水电点多、面广、分散，情况不一，要求不同，发展不平衡，面上工作做深做透难度大。

　　②总体开发程度底，用电水平低，综合效益失衡，行业管理水平、企业管理水平均亟待提高。

　　③对属于农村基础设施、公共设施和“六小工程”的农村水电，国家扶持力度不够，一些地方把发挥市场配置资源的基础性作用按“泛市场化”运作，带来不少问题。

　　④由于水能资源管理长期缺位越位实际不到位，虽经清查整治“四无”水电站，一些地方仍存在违反规划，越权审批，以批代审，违规建设，侵占河道，过度开发，无证从业，浪费资源，破坏环境，危及河流健康生命，影响公共安全，威胁人民生命财产安全等问题。

　　⑤开发农村水电促进农民增收的长效机制还没有建立。一些地方在开发与改制中尚存在侵占“三农”权益，损害地方和职工群众众权益等问题。

　　⑥通过开发利用农村水电，充分发挥其特殊作用，建设社会主义新农村，是亟需研究确定的一项重大课题。

　　⑦影响农村水电及电气化事业发展的体制性障碍依然存在，亟需在政府的主导下，国家电网企业尽快实施主辅分离、及早实施输配分开改革。

　　面对新课题，我们要突出采取以下举措：

　　①认真贯彻《可再生能源法》和相关法律法规政策标准规程办法。

　　②巩固完善水能独立能源法律地位，依法健全机构，创新机制，履行水能资源统一管理职责。加强对农村水电的依法行政和有效监管工作，推进农村水电平安建设，保护生态环境，保障公共安全，保护群众利益，保障安全生产。

　　③加快农村水电发展，改善能源结构，共享改革发展成果。在水能资源开发利用、农村土地征用、淹没搬迁、农村水电企业改制等过程中，充分听取农民群众、职工群众意见，实现、维护和发展好群众利益。

　　④把水电农村电气化建设、小水电代燃料建设、农村水电增收解困致富建设纳入社会主义新农村建设内容。充分发挥农村水电的特殊作用，让更多的农民在家门口打工，拉动非农就业，增加本地消费需求，带动当地农副产品加工和中小企业发展，促进小城镇建设。在政府的主导下，以农民为主体，不断提高农民的组织化程度，综合创建，整村推进，建设新农村。

　　⑤提高农村水电企业管理水平，发挥经济、社会、生态综合效益，为企业求发展，为职工谋福利，为社会作贡献。

　　⑥执行农村水电定岗定员标准，大力推行农村水电思想、组织、队伍、方法、手段现代化，实行无人值班、少人值守，实施创业再就业、转岗不下岗、分流不失业。

　　⑦深化电力体制配电端改革，积极实施农村水电资产战略性重组，以人为本，正确对待和妥善处理省、市、县级，各相关方面，以及政府、行业、企业、职工之间的关系，完善分散开发、就地供电、就近消纳、联网运行的地方独立配电公司的体制与机制。

　　⑧坚持电力体制改革方向，打破垄断，引入竞争，保障和促进大小电网并举共存、和谐协调发展。

　　（五）农村水电改革发展的法律法规政策保障。

　　党中央、国务院关于加强农业、农村工作的文件（中发[2002]2号、[2003]3号、[2004]1号、[2005]1号、[2006]1号）规定和《水法》、《电力法》、《可再生能源法》、《电力体制改革方案》等法律法规规定，党和国家为扶持农村水电发展所制定的“自建、自管、自用”、“谁建、谁有、谁管、谁受益”、“小水电要有自己的供电区”、“以电养电”、优惠增值税率等一系列方针政策，以及水利部为实现农村水电体制创新、科技创新、管理创新、政策创新，所制定的一系列《标准》、《规范》、《规程》、《规定》、《办法》、《意见》、《通知》包括《水电农村电气化标准》、《小水电代燃料项目验收规程》、《农村水电站安全管理分类及年检办法》，与正在审批的《水能资源管理办法》、《关于加强农村水电建设管理的通知》，和正在起草的《中华人民共和国农村水电条例》等，已为并进一步为依法行政，加强行业管理，指导企业管理，搞好农村水电及电气化、代燃料、增收解困致富工程建设和资源管理、建设管理、电站管理、电网管理、资产管理、市场管理、现代化建设等等，提供了强有力的法律法规政策依据、支撑和保障。

　　就当前而言，我们要通过上下努力，力争做到：

　　①电网企业全额收购并网农村水电发电企业的上网电量和发供一体企业自发自供后的上网电量，上网电量同网同价。

　　②农村水电企业与电网企业互供电量，在产权分界处按月互抵，互抵后的电量按各自电价结算。

　　③支持农村水电借网过路，电网企业按实际成本收取过网费。

　　④落实《可再生能源法》，对农村水电等绿色能源进一步实行配额制，建立绿色能源发电交易市场。

　　⑤支持和引导农村集体和农民利用土地使用权入股、水能资源使用权入股、相关补偿入股、投劳投料投资入股、信贷资金入股、国家补助入股开发经营农村水电，促进和保障农业增效、农民增收、农村发展，并形成长效机制。

　　⑥县以上人民政府要加大对农村水电建设的财政支持力度。国家扶贫资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金，应用于农村水电建设。

　　⑦要继续发挥农业银行支持农村水电发展的重要作用。国家开发银行、农业发展银行要支持农村水电建设。扶贫贷款、信用社贷款、邮政储蓄资金、小额贷款要用于农村水电建设。

　　⑧支持农村集体、农民使用未来农村水电股权权益、未来电费收益作为抵押担保，贷款开发建设农村水电。农村水电建设贷款的还贷期，应延长至25年，同时实行财政贴息。

　　⑨坚持“以税惠农”，农村集体、农民举办的农村水电企业增值税、所得税执行零税率。

　　⑩农村水电国有资产监管实行国资部门与水行政主管部门相结合的制度。农村水电资产包括实物性资产和资源性资产两个方面。国资部门须管资（实物性）、管人、管事（保值增值…），水行政主管部门也须管资（资源性）、管人、管事（安全完整…），实行两者相结合的制度是客观需要和内在要求。国有独资、控股农村水电企业高层经管人员，应由水行政主管部门推荐，国资部门任命或审批推荐。