那么果河梯级电站开发存在的问题及对策

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1 那么果河流域概况

　　1.1 流域自然地理概况

　　那么果河属红河流域泸江水系，红河二级支流，流域大部分位于云南省文山州境内，地处东经103°54′～104°03′，北纬22°50′～23°22′之间。河流发源于文山县老君山国家级自然保护区薄竹山南麓，海拔2 600m，呈北南流向，于鸡冠山村附近汇入南溪河，南溪河于红河州河口县出境注入红河。那么果河径流面积1 068km²，其中红河州293km²，文山州775km²（文山县274km²，马关县501km²）。河流全长88km，天然落差2 446m，河道平均坡降24.6‰。河长0～9km在文山县境内，9～88km为文山州与红河州的界河。

　　1.2 水能资源规划及开发现状

　　那么果河流域地处低纬度地区，届南亚热带高原季风气候类型。流域内多年平均气温20.3℃，多年平均降雨量1 400mm.那么果河水能资源丰富，在文山县境与红河州屏边县境界河段，文山县水行政主管部门原规划建设8个梯级电站（见表1）。

　　以上规划中除二级、三级、五级、六级已建成投产外，一级和四级由屏边县正在进行开发，八级（七、八级合并）由文山县引进的福建投资商正在进行开发，其中六级电站实际装机1.0万kW，八级电站实际装机9 600kW.那么果河下游文山州马关县与屏边县界河段，以前未做过河流水能资源规划，自上而下，目前正在建设的有花坝一级电站，装机2.4万kW；花坝二级电站，装机1.8万kW；已经建成投产的溜马滩电站，装机8000kW.截止2006年5月，那么果河梯级电站实际总装机13.56万kW，其中一半以上为私人业主投资开发。

　　2 梯级电站开发中存在的问题

　　我国的西部大开发政策，为西部农村水电发展带来了新的机遇，从某种角度讲，山区的水能资源优势被逐步转变成了现实生产力，并且促进了贫困山区经济社会发展，改善了贫困山区生产生活条件，优化了农村能源结构，提高了农业综合生产能力，增加了农民收入；为统筹城乡、区域、社会经济、人与自然的和谐发展，实现经济和人口、资源、环境协调发展发挥起到了重要的作用。但是事与愿违，最终电站是建起来了，发电的目标实现了，两岸生态遭严重破坏暂且不说，可防洪、灌溉、老百姓的人畜饮水问题没有统筹兼顾，宝贵的水资源只变成了单纯的开发商赚钱的工具。那么果河梯级电站开发过程中反映出来的问题主要表现为以下几点：

　　2.1 水能资源规划与开发严重脱节

　　政府给职能部门小流域的规划经费投入不足，小流域规划工作明显滞后于水能资源开发利用步伐。有个别电站建设根本就没有规划，建设业主选准了资源点就委托设计，明显属无序开发或掠夺性开发；有的电站由开发商按自身需要直接委托设计单位承担规划，形成业主“买单”，政府“认账”的不合理状况。表面看来，这种业主出资编制的流域规划可以很快付诸实施，时效明显，但过多地照顾了业主自身的利益，缺乏对生态环境和社会效益的统筹考虑，显得缺乏前瞻性和公正性。例如，那么果河六级电站，原规划设计装机1.2万kW，可实际装机1.0万kW，这个电站的开发过多地考虑了开发商的经济利益，破坏了规划的科学性，影响了水资源综合效益的发挥，造成了水能资源的浪费。不仅如此，还因为渠系建筑太长，占耕地和林地面积多，而且引水时对河流两岸农田灌溉考虑不周，发生了当地群众集体上访和阻碍施工的事件。相比之下，花坝一级电站的开发，却是在无任何规划的条件下交由开发商全权自主开发的，该电站曾经发生过首选坝址前期工作已经结束，进场公路完工，导流洞等工作完成后，还另选坝址方案建设的事情，最终导致前后方案坝址相距1.2km，先前的上游低坝方案被改成了下游高坝方案，开发商前方案300多万元的投入也打了水漂，为盲目开发交足了学费。与此同时，先前的建设，让当地群众在经济上也蒙受了损失，而且生态环境还遭到了不同程度的破坏。

　　2.2 水资源管理和水能开发管理脱节

　　水能资源是水资源不可分割的一个重要组成部分，按有关规定，水资源的开发必须办理取水许可证和进行建设项目水资源论证。而那么果河梯级电站的开发则是在相当于资源的无偿使用条件下，把有限的水能资源直接让给了开发商，使开发商在开发过程中自恃有地方政府的“尚方宝剑”，想方设法“跑马圈水”，边申请取水许可，边规划、边设计、边开发，有的甚至既不办理取水许可，也不经水能资源开发许可，就直接开始建设。造成审批管理的混乱和资源的无序开发，并最终造成了一批“四无”水电站，引发水事纠纷，危害公众安全。那么果河六级电站，就是由于缺乏有效的行政协商机制，也没有上一级部门批准的流域开发规划，项目基本都是当地政府在违反基本建设程序规定越权审批，开发商就凭一纸开发协议，边规划、边设计、边建设。结果文山县和屏边县两县间为争夺资源，致使电站施工道路被破坏，施工变压器也被炸毁，工程还被迫停工，开发商也蒙受巨大经济损失。

　　2.3 水电站建设与运行缺乏监管

　　由于管理错位等原因，开发商开工建设的那么果河梯级电站工程存在不按设计标准、盲目施工、无监理、无质监、无验收等现象，致使一些电站工程建设质量得不到保证，存在安全隐患。加上当前农村小水电没有明确的主管部门，缺乏运行监管，存在令人担忧的安全问题。在那么果河梯级电站的建设中，像引水渠道、隧洞、进场公路等的施工，曾经就因为没有选用正规化的施工队伍，发生了多起不该发生的重大安全事故；特别是那么果河八级电站的施工，居然在半年的时间里发生三起重大安全事故。另外，由于监管不力，使得一些电站水库大坝不按实际库容要求上报国家有关部门，私自改变设计装机容量，钻国家政策空子降低审批要求。这其中就有电站把水库库容1.2亿多m³，实际装机3.2万kW改成了库容9 700多万m³，装机2.4万kW，缩小了审批权限。有个别电站在施工过程中，不按规定往河道里倾倒弃渣等现象时有发生；河道堵塞，不仅给下游群众生命财产安全带来巨大威胁，而且严重破坏了下游河流生态环境和水环境。

　　2.4 其他问题

　　土地资源属于国家自然资源，同时也是农民的命根，是老百姓赖以生存的基本资源。但在那么果河梯级电站开发过程中，老百姓的耕地却被有关部门廉价出让给了开发商，要不是出于行政手段和法律的威慑，几次都将引发老百姓群体事件。而同样是作为国家和人类共同资源的森林资源在这些电站开发中更是遭到了无情的摧毁。电站建设前审批过的水土保持方案，环境影响评价方案等形同虚设，无人问津。当地群众长期以来用身家性命保护下来的生态资源和环境，在政府的默许下即将被无偿变成开发商的旅游资源。

　　3 对策探讨

　　在那么果河梯级电站开发过程中，存在诸多的问题，但提出这些问题，其目的不是在于把水利建设和环境保护完全对立起来，或者说全盘否定地方政府部门水能资源开发招商引资的成绩，而是以人为本，通过分析问题，更好地找到解决问题的办法，规范招商引资中水能开发的审批管理，从水资源综合利用和优化配置考虑水能资源开发，保护好丰富的水能资源，维护河流健康生态，充分发挥资源的最大效益。

　　3.1 明确责权，充分发挥流域综合规划的重要作用

　　政府各级各部门必须明确管理权限，充分发挥职能部门作用，特别是各级水行政主管部门，必须完善流域水资源规划和管理制度，对包括水能资源在内的水资源实施统一管理，必须通过科学的规划对河流水能资源开发利用布局、开发顺序、开发过程中可能引发的环境和生态破坏等问题进行统筹兼顾。那么果河水能资源极为丰富，在开发余下的水能资源时，应充分考虑和发挥河道本身发电、行洪、灌溉、饮水、旅游等综合功能，同时尽可能减少开发利用引发的生态环境问题。以流域综合规划替代以往单纯的水力发电规划，以此规划作为水能开发利用的最基本依据，统揽各建设项目上下游左右岸的各种涉水利益关系。同时应充分认识到，组织编制河流综合规划是水利行政主管部门的职责，水利部门应主动牵头承担起规划的组织编制任务，以公共财政为主，积极筹措资金开展流域综合规划工作。在组织规划报告审查或报批过程中，多征求相关部门和技术专家的意见，必要时召开当地群众代表参加的听证会，使编制的流域综合规划真正体现统筹兼顾和河道的综合治理，确保科学合理开发水能资源。对没有审批流域综合规划的河流应严禁任何单位或个人开发水能资源，水行政主管部门不得签署水电站工程流域综合规划同意书和防洪规划同意书。

　　3.1 推行水能资源开发权有价出让

　　水能资源开发权有别于水资源使用权，各级水电站应按规定向国家缴纳水资源费；开发权是一次性的，是授予建设业主开发某一特定水能资源点的一种权利。水能资源点经济指标有差别，因此开发权就必须以不同的货币价格来衡量，一些资源点有防洪作用等公共效益，政府部门还必须在工程建设时予以适当的投资分摊。水利部门作为国家对水资源实施统一管理的行政责任部门，应主动承担起水能资源开发权出让、转让办法的制定任务，通过办法对水能资源出让的条件、出让的程序、出让的价格测算及转让等做出明确规定。通过组织出让开发权以防上国家水能资源被无偿占有，还可以通过合理确定资源身价，抬高开发利用门坎以对敏感河段的水能资源开发利用行为进行约束，必须严格执行规划、规范建设行为，以达到保护河流的目的。开发权出让收取的费用主要用于河流规划、水资源保护和管理，以弥补公共财政在这方面投入的不足。

　　3.3 加大项目审批和技术把关力度

　　当前，水电站建设项目核准或审批立项的涉水前置审查审批设定为四项，即在由计划主管部门对项目核准或审批立项之前，必须先取得水行政主管部门的流域规划同意书、防洪规划同意书、水资源论证报告书和水土保证方案的审查意见。水利部门应通过这四项前置审查或审批对项目是否符合综合规划布局；是否满足上下游防洪要求；是否满足下游河道生活、生产和生态用水需要；是否依法采取水土保持措施等进行严格把关。在此基础上，水利部门应主动开展工作、充分发挥行业技术优势，对照相关技术规范，对项目建设方案的可行性和合理性进行严格的技术审查。

　　3.4 加快违规水能资源开发利用项目的清理整顿

　　对于目前仍存在着整改不到位的“四无”梯级电站，有必要加大力度对这些项目进行清理整顿，对存在重大安全隐患或对河流生态造成恶劣影响的已建梯级电站，应下决心进行彻底整改，整改不到位的，该拆除的应坚决拆除。清理整顿重点围绕以下几方面展开：其一，工程是否符合流域综合规划；其二，有关部门审查审批手续是否完备；其三，工程是否按审查审批的设计方案进行建设；其四，工程是否按有关规定组织验收与安全鉴定；其五，工程建设与运行是否存在用水纠纷。要力求通过清理整顿达到规范管理，确保安全的目的。

　　4 结 论

　　水能资源是水资源的重要组成部分，水能资源的开发利用不仅是单纯意义上的水资源开发利用，而且还与人类生产活动的各种环境息息相关。只有加强水能资源开发利用管理，才能确保水能资源的合理利用和有序开发，进而促进地区经济社会的可持续发展。