对流域控制性水工程建设与管理若干问题的探讨

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流域控制性水工程，是指水工程在国家确定的重要江河流域中所处的特定地理位置及其工程规模，特别是在功能与作用上，对流域防洪、发电等多目标治理、开发具有关键性、较大影响的骨干水工程，诸如黄河小浪底水利枢纽以及长江三峡水利枢纽等。由于这类水工程对整个流域社会经济的发展有着重要而特殊的、关键的作用，所以其建设与运行管理的主体，必须是具有有利于发挥这种“作用”的职能机构，而国家设立的江河流域管理机构，则是这类水工程最合适的建设与运行管理的主体。

　　1、流域管理机构负责建设与管理控制性水工程的必要性

　　由国家授权在重要的江河设立流域管理机构代表国家建管流域内控制性水工程的内涵不应是单一的。它应该是作为控制性水工程的项目法人，对建设项目的立项、筹资、建设以及资产保值增值等全过程负责，并承担投资风险；作为项目的直接组织者和实施者，负责对项目的建设规模、投资总额、建设工期、工程质量等全过程进行管理。它或者应该是，由流域管理机构代表国家在控制性水工程股份有限公司中控股，并按照国家的授权对工程进行经营、调度、管理等多种形式。由流域管理机构建管控制性水工程的必要性在于：

　　（1）江河治理开发的特性，客观上要求流域管理机构建管控制性水工程。江河的治理开发具有明显的整体性和综合性，特别是其中的控制性水工程，一般是流域规划的主体工程，是流域治理开发的关键性工程。由流域管理机构负责建管控制性水工程是合适、合理的，因为它对流域社会经济各方面情况，特别是有关流域治理开发的规律了解和掌握得比较全面和深入，能从国家对流域治理开发的根本利益出发，客观公正地协调、处理好有关流域治理开发的各方面关系、矛盾。多年来，流域管理机构在流域规划设计、防汛调度、工程建设管理、综合协调等方面发挥的重要作用，就充分地证明了这一点。

　　（2）有助于保证大江大河大湖的防汛、抗旱等影响全局的重大社会效益的落实。防洪是一个系统工程，在防洪调度防洪标准拟定等各个环节上都要强调全局观念。1998年、1999年长江发生大洪水，流域管理机构发挥重要的参谋作用，为中央决策提供了科学依据，为战胜大洪水作出了贡献。要真正地贯彻、落实长江防洪的方针与发挥其防洪体系的作用，流域管理机构必须对其中的控制性水工程进行建管或参与建管，避免目前存在的由于条块隶属关系的不同导致的防洪与发电、上下游、左右岸之间的矛盾等，为防洪水库的流域性统一调度创造必要的条件。又如从1972～1997年的26a中，黄河下游共有20a断流。近年来，流域管理机构制定了水量分配方案，经国家批准后实施，2000年就没有断流，这就说明了流域管理机构所发挥的作用。

　　（3）流域管理机构的专业技术力量，已能满足流域控制性水工程的工程技术要求。控制性水工程往往规模大、涉及面广。技术经济复杂，需要多学科。多专业、各种技术手段协同解决问题，是一个系统工程，而处理这些复杂的技术经济问题正是流域管理机构的优势，且不少流域管理机构已具有建管较重要水工程的经验与良好信誉，更兼有水行政管理的优势与一定的水利国有资产托管权，这些优势与特性有助于流域管理机构建管好控制性水工程。

　　（4）由流域管理机构代表国家建管控制性水工程，有助于保证防洪规划等重要治江治河规划的落实。在处理规划与投资、防洪与发电等关系上，流域管理机构能从国家利益与流域整体治理开发要求出发，贯彻“规划优先”、“防洪优先”的原则，确保防洪等社会效益的落实。但在现实中，不少在于流或重要支流上的具有控制性水工程未能达到流域规划有关防洪库容等要求，有的并已产生了严重的后果，反映了在流域治理开发实践中，应由流域管理机构建管控制性水工程的迫切性。

　　（5）流域管理机构建管控制性水工程也是流域管理机构自身改革发展的需要。由于控制性水工程对流域治理开发整体的作用与巨大的社会公益性，国家应负责对流域控制性水工程的投资，并通过授权流域管理机构建管控制性水工程，以推动流域管理机构的改革与发展。流域管理机构也因之实现由以勘测设计技术工作为主，向依法管水，科学地开发、利用、保护、管理水资源，建管重大水工程的转变，促成实现我国大江大河大湖“全面治理、滚动开发、科学管理”的良性循环。

　　2、流域管理机构建管控制性水工程现有政策法规依据

　　水利部1995年制定的林利工程建设项目管理规定》（试行）中规定，“水利工程建设项目管理实行统一管理、分级管理和目标管理。逐步建立水利部、流域机构和地方水行政主管部门以及建设项目法人分级、分层次管理的管理体系”。该《规定》提出“以水利部投资为主的水利工程建设项目，除少数特别重大项目由水利部直接管理，其余项目均由所在流域机构负责组织建设和管理。逐步实现按流域综合规划、组织建设、生产经营、滚动开发”，“流域机构按照国家投资政策，通过多渠道筹集资金，逐步建立流域水利建设投资主体，从而实现国家对流域水利建设项目的管理。”提出了流域管理机构对建管控制性水工程的权限与流域治理开发的初步思路。

　　又如2000年7月15日，由国务院批转的国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》中指出：“按照《水利产业政策》，根据作用和受益范围，水利工程建设项目划分为中央项目和地方项目。中央项目由水利部（或流域机构）负责组织建设并承担相应责任”，“中央项目由水利部（或流域机构）负责组建项目法人（即项目责任主体），任命法人代表”，“项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责”，更加直接明确地以政策法规授权流域管理机构可直接真正地建管控制性水工程。

　　3、对流域管理机构建管控制性水工程政策法规方面几个问题的探讨

　　3.1 确定流域管理机构建管控制性水工程的法定职权

　　当前，为明确流域管理机构在流域规划与建设管理控制性水工程职能，建议正在修订中的《水法》，加上如下条款：

　　（1）重要江河、湖泊的流域综合规划及国际界河的治理规划，由有关流域管理机构会同有关部门。省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

　　（2）国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。行政区域管理要服从流域统一管理。区域规划要服从流域规划，部门规划要服从综合规划。流域管理机构对规划的实施实行统一的监督管理。

　　（3）流域管理机构在所辖范围内负责中央投资为主的水工程项目的建设和管理。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的河流上修建的拦蓄径流的控制性水工程和对防洪有重大影响的水工程，必须由所在流域管理机构对其规划、建设，进行宏观管理和统一调度。

　　3.2 建立符合国情的流域管理模式

　　控制性水工程要充分地发挥对流域水资源的控制性作用，推动流域的综合治理开发，还必须更多地赋予流域管理机构水行政管理权。流域管理机构规范性文件的制定，应征求流域内省、自治区、直辖市的意见后，由水利部批准或报经水利部审查后报国务院批准执行。流域内各省在制定各自的水政策法规时，应征求所在流域的流域管理机构意见。国家在制定涉及到流域防洪、供水重大事项的水土、水保等行业政策法规时，应征求流域管理机构的意见。

　　我国现行的流域机构管理体制，还需要改进和完善，应根据国情借鉴国外的先进流域管理模式。当今，国外的流域水管理模式大体有如下三种：

　　（1）治理开发职能高度集中的流域管理模式。如1933年美国依据当时特殊的国情所成立的田纳西流域管理局（TVA）就采用了这种管理模式。其管理机构属政府的一个特殊机构或部门，负责对流域水资源统一治理、开发及对流域内控制性水工程具有完全的建设与管理权。为保证以上职能的落实，联邦政府赋予其立法权。流域管理局直接对中央政府负责。需指出的是，这种管理模式是适应当时美国大举开发位处大西部的田纳西流域需要的。其运行实践证明，对田纳西流域的防洪、治理及控制性水工程的建管是成功的。这种管理模式确实是流域自然与社会经济系统性的要求，是流域水资源统一管理的要求，也是建管好对流域具有控制性的水工程的直接要求。但实践上，只有在流域开发初期不存在难以协调处理的各方面的关系、利益，才是切实可行且富有成效的。事实上，我国江河流域的开发均具有一定基础，在借鉴其经验的过程中必须考虑到协调与处理现实中存在的各方面问题与矛盾。

　　（2）“水议会”式的流域管理模式。如墨西哥的墨西哥河流域水文委员会等。它是由国家立法或由河流流经的地区政府和有关部门，通过协议建立的河流协调性组织，其主要职责是协调和规划，对流域内控制性水工程只能提出规划建议，而一般不能从事建管或参与建管。其担负的职能与我国大多数流域管理机构实际所起的作用相似。此外，需要指出的是，我国的流域水利委员会作用的发挥更具有局限性。

　　（3）流域综合管理模式，职能介于上述两者之间，典型的如1974年英国成立的泰晤士河水务局，它负责流域统一治理和水资源统一管理，以多种形式从不同程度上参与流域控制性水工程的建管，既有部分行政职能，又是非盈利性经济实体，对流域的治理开发取得了较好的成效，流域专业机构的管理职能不象流域管理局那样广泛，但都属于经济和事业性质，经营范围广泛，经济实力很强。此种水管理体制比较接近我国水管理国情，值得借鉴。建议国家对大江、大河流域管理机构的职能要在立法上予以进一步明确与完善，采取措施逐步地切实全面落实已有法律、法规授予流域管理机构的职权；流域管理机构在自已的职责范围内要多做扎实有效的工作；只有如此，流域管理机构方能在对流域具有控制性水工程的建管方面充分发挥应有的作用。

　　3.3 确立控制性水工程投资的方式

　　水利是国民经济和社会发展的首要基础产业和基础设施，而控制性水工程其明显公益性更是决定了政府或代表政府的机构应是控制性水工程的建管主体。我国江河流域的治理开发已有一定的基础和实践经验，完全依靠政府投入是不现实的，但政府的主导作用与政策支持仍要起重要作用。

　　以防洪等公益作用为主的大江大河大湖控制性水工程的投入，因其巨大公益性，及考虑到工程投资巨大、建设工期长、水库移民问题复杂、公益性补偿问题有待解决等因素，应由国家财政金额负担或财政转移支付解决。为此，国家能够根据财力与国民经济及流域发展的需要，分轻重缓急，通过有计划地进行控制性水工程的建设与管理，加大流域治理开发和水资源综合利用力度，使水利建设适应国民经济整体发展水平。流域管理机构可代表国家组成水利水电开发独资公司对其建管负责。

　　对流域内控制性水工程的一些配套、辅助性水工程，要形成多元化、多层次、多渠道的水利投资体系。或利用水利建设基金，或利用银行贷款和外资贷款，或面向市场融资等。管理体制上应推行股份制。流域管理机构代表国家对股份公司投资并控股，以期有偿投入，以水养水，实现对流域治理开发的滚动发展。从我国已建水利工程的现状和国家经济实力来看，采取如上政府扶持与市场融资相结合的筹资办法，并采用股份制来运行管理，是符合国情且实际可行的。

　　参考文献：

　　肖木华．21世纪长江水开发战略．武汉出版社，2000年。