浅谈黄河应急防御体系的建立

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1 概述

　　黄河是中华民族的母亲河，以其博大的胸怀抚育着中华儿女，为民造福。但过度开发和索取，也给黄河带来创伤。黄土高原水土流失造成下游河床淤积抬高、违章建筑侵占黄河河道、生产堤缩窄行洪宽度、过量引水导致黄河断流等，这些都将对黄河防洪产生不利影响，加大黄河防汛难度。2003年非典、2007年南方雪灾、2008年汶川地震，对中国经济持续发展影响较大。近年来，我国局部地区强暴雨、极端高温干旱等事件呈现突发、多发、并发的趋势。大灾造成通信、交通、电力中断，代价惨重；气候变化进一步增加洪涝和干旱灾害发生的概率。为改善黄河防汛现状，确保发生洪水时沿黄群众的生命、财产不受损失，缩小灾害范围，降低灾害损失程度，尽快恢复灾后生产、重建家园，建立防汛应急防御体系非常重要。

　　2 严峻的防汛形势

　　2.1黄河发生大洪水的几率增加

　　从历史上看，1933年四川茂汶叠溪发生7.4级地震，使黄河结束了1922-1933年持续了10多年的枯水期，这次从枯水期向丰水期的转变，一直延续了10多年的时间；1958年2月，同样在茂汶发生6.2级地震，当年夏天黄河出现大水，花园口站洪峰流量22300m3/s，是近50年黄河出现过的最大流量。对2008年初我国南方发生的冰雪灾害，中科院寒区旱区环境与工程研究所研究员汤懋苍认为，2008年1月9日发生在西藏的6.9级地震负有主导责任。此后3月21日昆仑山地区发生7.3级地震、5月12日汶川发生8.0级地震，3次地震均发生在北纬31-35度之间。今年4月，汤懋苍在全国汛期预报会商会上指出，在北纬35度的黄河中游可能会出现较强的降雨。黄河、渭河流域和河套地区的防汛形势十分严峻。

　　据国家气象局预报，2008年汛期黄河流域主要多雨区分布在三门峡以下区域，降雨量较常年偏多2-5成，这一地区恰好覆盖三门峡至花园口区间暴雨区，容易形成下大型洪水。截至目前，黄河下游自1982年以来已连续25年没有发生大洪水，按照水文统计规律，没有发生大洪水的连续时间越长，发生大洪水的几率越大。若三门峡至花园口区间发生强降雨，小浪底水库只能控制这一区间流域面积的14%，小浪底至花园口区间尚有2.7万km²的无水库控制区，该区域本身产生的百年一遇洪水花园口站将达12900m³/s，即使控制小浪底水库不下泄，由于这一区域紧靠下游滩区，洪水预见期短，仅12900m³/s洪水下泄也将给黄河下游滩区和黄河两岸堤防造成极大影响。

　　2.2河道主槽淤积萎缩

　　随着泥沙的不断淤积，黄河下游河床逐年抬高，河道主槽萎缩，二级悬河的不利局面进一步加剧，滩低、槽高、堤根洼的形态尚未彻底改变。河床断面横比降大于纵比降，中常洪水发生横河、斜河、滚河和顺堤行洪的可能性较大，洪水表现为水位高、演进异常，防洪工程出险频繁，严重威胁堤防安全。

　　2.3滩区群众迁安救护

　　黄河下游滩区仍有群众居住，从事农业生产。每年编写防洪预案时，将滩区群众迁安救护方案当作一项重要内容进行修订、完善，从滩区群众的迁安救护任务、组织、责任、不同流量级灾情预估等方面预筹了保障措施。但当黄河下游发生4000-8000m3/s的高含沙量洪水时，滩区群众的迁安救护任务将十分繁重，防洪工程的防守压力也将增大。

　　2.4防汛责任制落实

　　由于黄河水量小、险情少、多年未发生大洪水，部分地区干部群众和一些多年从事防汛工作的同志产生麻痹思想和侥幸心理，流域防汛得不到地方政府及防汛责任单位应有的重视。地方政府防汛抗旱会议多是部署地方防汛抗旱问题，对黄河防汛没能从思想上、行动上给予足够的重视，防汛责任制需要进一步落实。

　　3 应急防御体系

　　3.1人员调动

　　黄河防汛是全民应尽的义务，涉及多个部门、多方面人才，需要防汛责任部门齐心协力、相互配合。黄河防汛部门要吸收专业人才，加强自身队伍建设，自成一体，同时要与当地水利、气象、水文等部门配合。黄河防汛部门在加大自身专业人员交流力度的同时，适当选派人员去当地水利、气象、水文等部门挂职，参与当地水利、气象、水文等部门与防汛相关的工作，培养多面手。充分发挥技术人员和防汛队伍的作用，采取有力措施，调动工作积极性。加大防汛责任单位人员和工作交流力度，增强防汛意识，加强部门间的交流合作，处理好各方面关系，促进防汛工作的顺利开展。

　　3.2建立防汛抢险基金

　　国家每年有一定的防汛资金投入，对黄河防汛起到了巨大的保障作用，但这些投入与黄河防汛要求相比差距较大，远不能满足现代防汛抢险的需要。黄河防汛需要大量资金投入，尤其是灾后恢复、重建工作更是如此。建立防汛抢险基金，按照“平时投入、战时急用”、“谁受益，谁负担”的原则筹措资金，采取国家承担小部分、非沿黄受益地区缴纳大部分的方式，改变由国家单一投入的局面，实行多渠道、多层次、多元化的投入机制，注重日常投入。制定相关政策，确定资金储备比例。利用小部分防汛抢险基金，适当解决专业机动抢险队员兼职报酬，支付群防队员上堤防守费用，慰问解放军、武警官兵，增强防汛队伍的凝聚力和战斗力；绝大部分用于安置灾民和灾后重建。防汛抢险基金由国家防总或相关部门代管，严格支付手续，专款专用。

　　积极与保险公司联络，实施洪水保险，减轻洪灾居民和企业损失，安定人民生活、稳定社会生产秩序，减轻国家负担，降低灾害损失程度，迅速进行灾后重建。洪水保险是一项主要的非防洪工程措施。

　　3.3料物储备大联合

　　国家各部门都有自己应对突发事件的防御措施和料物储备，能够满足本部门预防突发灾害的需要，但受资金限制，料物储备的品种、数量相对较少。实行料物储备大联合，将一个地区各部门、各部门的上级部门、国家料物储备进行联网，形成料物储备保障体系，一旦该地区出现突发事件，统一调度，缩短料物运输时间。灾害过后，按照动用料物的种类、数量及时补充。将分割管理、互不相通的各种应对紧急事态的储备资源进行整合，优化配置，合理利用，发挥资源的最大效益。

　　3.4抢险机械的大调动

　　随着经济发展和科技进步，黄河防汛抢险技术水平不断提高，机械化步伐明显加快，抢险速度大大提升，缩短了防汛抢险时间，为战胜洪水争得主动，大中型抢险机械在防汛抢险中的作用越来越突出。针对这种情况，由地方政府或防指出面，相关部门配合，将一个地区所有大中型机械统一备案，各自保管，并与临近地区联网，一旦出现突发事件，地方政府或防指发布命令，紧急调动该地区所属大中型机械到抢险现场，保证抢险需要。

　　3.5防汛技术大联网

　　黄河防办作为同级防指的办事机构，主要负责制订黄河防汛的各项技术措施，指导防汛抢险工作，当好同级防指的参谋。黄河防汛部门有一套先进的网络传输系统，能够进行水、工情传递，决策、指挥防汛抢险工作。城市及内河防汛也有一套雨水情测报、防汛信息网络系统，两者归属同级防指管辖、指挥。实行同一地区、上级部门及国家防总防汛技术大联网，实现资源共享，能够达到相互交流、相互借鉴、相互促进、相互补充、节约投资的目的，对黄河防汛、城市及内河防汛无疑是件好事。

　　3.6防汛道路

　　1998年以来，国家加大了黄河治理与开发力度，加高、改建、加固了许多防洪工程，防洪强度进一步增加。随着黄河治理力度的加大，尤其是标准化堤防的实施，堤顶全部得到硬化；北金堤山东段经过各方努力，结合村村通工程，堤顶硬化全线贯通。堤顶作为防汛和沿黄群众生产的交通道路，为黄河防汛抢险和沿黄群众提供了便利，保证了防汛料物、人员的及时运输，为防汛抢险的顺利进行奠定了坚实基础。但个别堤段辅道尚未硬化，与村村通公路无法有效连接；随着时间的推移，部分路面损坏。一旦遇到阴雨天气，防汛车辆上堤困难，道路受阻，无法应对突发灾害。保持已硬化道路路况良好，将未硬化的上堤辅道分批进行硬化，与村村通公路相通，不断提高新修道路级别，保证道路质量，有计划地进行维修保养，确保防汛道路安全畅通。

　　3.7安全转移滩区群众

　　黄河下游滩区涉及人口多，滩区安全建设标准低、设施不完善，一旦发生洪水，人员转移安置任务十分繁重。河务部门要密切注视河势工情变化，做好滩区群众迁安救护预案，积极与地方气象、水文、水利等部门配合，搞好洪水、天气的预测预报，坚持以人为本，一旦发生漫滩，及时、安全、有效地撤离群众，安排好滩区群众生活，尽最大可能避免或减少滩区群众伤亡和财产损失。

　　4 结语

　　吸取南方雪灾和汶川地震造成通信、电力、交通中断，抢险救灾困难的经验教训，从最不利情况出发，配备发电机组，重要报汛单位和指挥调度部门配备卫星电话或短波电台等通信设备，做好特殊情况下防汛交通和生产生活保障预案，做好无现代化技术设备支撑条件下的防洪方案计算、洪水预测预报等传统技术手段准备。进一步完善防汛抗旱预案，制定应对突发事件的具体措施和非常对策。立足防大汛、抗大洪、抢大险，从组织、预案、工程、队伍、物料等各个环节做好准备。加大监督检查力度，从防洪工程、预案完善、组织领导、责任落实、物资储备、队伍建设、预测预报、制度健全等方面入手，按照分级负责的原则，对防汛准备工作进行再部署、再检查、再落实，确保安全不留隐患、工作不留死角。健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强抢险队伍建设，健全救灾物资储备制度，搞好培训和预案演练，积极预防突发灾害的发生。运用科技手段提高应对突发灾害和抗风险能力，提高群众参与应急管理的能力和自救能力，积极进行自救和灾后重建，确保人民群众生命、财产安全，降低灾害损失程度。