水资源可持续利用与水管理现代化建设

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我国随着经济社会发展，水资源问题日趋突出。水资源短缺、洪涝和干旱灾害损失增大、生态环境恶化，已对可持续发展战略的实施构成严重威胁。

　　水是生命之源，水是经济社会发展不可缺少的战略物质，必须以水资源的可持续利用，支撑经济社会可持续发展的基本思路，已取得社会广泛共识。能否实现水资源可持续利用目标，主要取决于人类生产、生活行为和用水方式的选择，因此，强化水资源管理是关键环节。本文通过对水资源可持续利用内涵的讨论，进一步说明人类活动对水资源可持续利用的影响和主导作用，对强化水资源管理重点提出建议。

　　一、水资源可持续利用的内涵

　　水是一种可再生资源?水的更新再生可持续性能力是靠水循环过程实现的，但水资源可持续利用是有条件的。

　　1．水资源利用要遵循自然资源可持续性法则

　　自然资源可持续性法则指出：对生物和非生物资源的使用?只要在数量上和速度上不超过它们的恢复再生能力，则再生资源可持续地永存，但其永续供给的最大可利用程度应以最大持续产量为最大限度。人们必须遵循上述自然资源可持续性法则开发利用水资源，才能使水资源可持续利用，否则水资源的可持续性就要受到破坏。

　　2．水资源开发利用不能超过“水资源可利用量”

　　联合国科教文组织和世界气象组织共同制定的《水资源评价活动——国家评价手册》，对水资源的定义是：“可利用或可能被利用的水源。该水源具有足够数量和可供利用的质量，并能够在某一地点为满足某种用途而可被利用的”。

　　我们通常讲的水资源是指：通过水循环能逐年更新的、并能够为生态环境和社会经济活动利用的淡水，包括地表水、地下水和土壤水。

　　对流域（或地区）进行水资源评价时，选用代表性的水文系列是十分重要的。对某一特定流域（或地区）来讲，受年降水量变化的影响，每年水资源总量都是不相同的，因此，选用不同的水文系列计算出的多年平均水资源量也是有差异的。如海河流域的多年平均水资源量，按1956～1979年系列计算为421亿立方米，按1956～1998年系列计算为372亿立方米。海河流域延长水文系列计算多年平均水资源量出现减少的原因，主要是近些年来，连年干旱，降水少，蒸发量增大，再加上人类活动的影响。

　　流域（或地区）水资源评价计算出的多年平均水资源量，不等同于该流域（或地区）的水资源的可利用数量。因为，一方面是自然条件在多因素相互影响、相互制约的复合作用下，具有多变性的特点，另一方面，人类对水资源开发利用能力也受经济和技术水平的限制，所以实际可利用的水资源数量应小于水资源量。进一步明确水资源可利用量的概念，并确定水资源可利用量，对宏观研究评价流域（或地区）水资源承载能力、合理开发利用水资源、实现水资源可持续利用目标均具有重要的现实意义和实用价值。

　　关于水资源可利用量的概念，提出以下个人初步看法，供讨论。水资源可利用量应等于地表水可利用量和地下水可开采量之和。地表水可利用量是指：在可预见的时期内，能基本满足遏制生态环境恶化，并有所改善的需水量、河道内必要用水量的前提下，通过经济合理、技术可行措施，可供河道外一次性利用的最大水量；地下水可开采量是指：在可预见的时期内，能基本满足遏制生态环境恶化，并有所改善需水的前提下，通过经济合理、技术可行的措施，可开发利用的浅层地下水的最大水量。

　　3．经济社会发展必须与水资源承载能力相协调

　　水资源承载能力是指流域或地区的水资源可利用量对某一特定的经济和社会发展水平的支撑能力。对某一流域或地区而言，在特定的经济和社会发展水平下，水资源承载能力是相对有限的。但水资源承载能力由于受多种因素影响，也是可变的，是个多变量的函数。因为实践证明，人口增长、城市化水平的提高、产业结构调整，都会引起用水结构和用水方式的改变，从而导致用水总量的变化。因此，对流域或地区而言，在一定水资源可利用量条件下，可以通过调整产业结构、改变用水方式、节约用水、降低用水定额，提高用水效率等多种有效措施，提高水资源的承载能力，实现从水资源超载状态向不超载状态的转变。说明通过努力谋求经济和社会与水资源承载能力协调发展是可能实现的目标。

　　以黑河流域张掖市为例，2001年全市总用水量24.5亿立方米?其中农林牧渔用水占95.8%，人均综合用水量1938立方米，是全国平均水平的4.7倍；单方水GDP产出仅2.8元，是全国平均水平的1/6。按《黑河水量分配方案》计算，张掖市水资源可利用量，人均1250立方米，亩均水量511立方米，实际用水量远超过当地水资源可利用量，水资源超载使流域生态环境急剧恶化。

　　显然?张掖市发展面临的首要任务是解决用水超载问题，惟一可行的出路就是积极调整产业结构、大量压缩农业用量，改变用水结构和用水方式，合理用水，节约用水，提高水的利用效率和效益，建设节水型城市，实现水资源的可持续利用，走可持续发展的道路。

　　二、加强水管理现代化建设

　　通过上述分析更清楚地看出，能否实现水资源可持续利用目标的主导因素是人类活动，因此，进一步强化水资源管理，规范人类为了生存与发展，所采取的行动计划和行为方式，就成为问题的关键所在。

　　水利部是国家水行政主管部门，是统一管理水资源的机构，多年来，在水资源管理，依法行政方面做了大量的工作，成绩显著。特别是对水资源的管理体制和机制改革、推行城市水务管理、水价形成机制、水权与水市场等问题，在理论与实践方面都进行了有益探索。下面仅从水资源可持续利用的角度，对近期水资源管理建设提出几点建议。

　　1．水资源权属管理

　　《中华人民共和国宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《水法》规定：水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使。

　　我理解国家进行水资源权属管理的重点是水资源使用权管理，行使水资源优化配置权。我国实行取水许可制度。1993年国务院发布的《取水许可制度实施办法》规定：除为家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水以外，其他一切利用水工程或水设施直接从江河湖泊或地下取水的单位和个人，都应当申请取水许可证，并依照规定取水。

　　在国家行使水资源优化配置权方面，对水资源相对紧缺，供需矛盾突出的流域，国家对流域内（外）有关省、自治区、直辖市水资源使用数量进行宏观控制，实行按流域进行水资源优化、合理分配，由流域机构统一调度管理，如黄河、黑河等流域。

　　针对目前存在的问题，建议进一步完善水资源权属管理的体制、机制、管理和监察工作的基础性建设。

　　（1）《水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。中央机构编委办批复的水利部流域机构“三定”方案，明确流域机构作为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域及授权区域内水行政主管职责，是具有行政职能的事业单位。我认为这种政事不分的机构，在运行机制上仍存在许多弊端，将流域机构中包括的规划设计、科研院所、地质勘测队等事业性质的部门，以及下属各类企业等全部分离出去，成立各类专业公司或经营性企业。流域机构应改造成真正的流域水行政管理部门，按管理工作需要定岗、定编。

　　（2）在南水北调工程分期实施的前提下，组织编制黄淮海流域水资源优化配置方案。经国务院批准后作为水行政主管部门代表国家对黄淮海流域有关省（自治区、直辖市）进行水资源使用权管理、水资源利用数量进行宏观调控的依据。

　　（3）安排必要的资金抓紧建设现代化的水量和水质信息采集、传输系统，这是国家进行权属管理真正落到实处的必要手段和措施。建议首先在黄河、海河、淮河的干流跨省界断面、主要支流的跨省界断面、主要支流进入干流断面上，建水量和水质监测站，利用现代技术手段进行实时遥控监测。该观测资料作为国家对有关省（自治区、直辖市）的实际用水量控制和水质保护状况进行监督管理、考核的主要依据。

　　2．水资源利用管理

　　针对目前水资源利用管理方面存在的问题，提出以下几点建议：

　　（1）水资源利用管理要严格执行水资源有偿使用制度。取水单位和个人必须依法缴纳水资源费。水资源费作为用户占用水资源补偿，应作为水资源管理与保护专项基金，纳入预算管理，专款专用。建议国务院尽快颁布《水资源费征收和管理办法》，目前可暂按各省（自治区、直辖市）规定征收。

　　（2）用户使用水利工程供应的水，应向供水单位缴纳水费。水利工程供水价应按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。水利工程供水价格实行分级管理。中央直属和跨省（自治区、直辖市）的水利工程供水价格，由国务院价格主管部门会同水行政主管部门制定或调整。省（自治区、直辖市）所属工程和其他具有管理权的水利工程供水价格，由省（自治区、直辖市）价格主管部门会同省（自治区、直辖市）水行政主管部门制定或调整。建议水行政主管部门尽快编制《水利工程供水价格计算规则》，对补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担原则进行具体化，按工程分类提出各项具体计算方法。

　　（3）节约用水，提高用水效率，重点抓好农业节水。我国农业灌溉用水的综合利用率只有40%，与发达国家的70%～80%相比，差之甚远。我们需要以创新的精神来推动节水灌溉的快速发展，节水灌溉不仅是节水，还可促进传统农业向现代化农业转变。新疆兵团棉花膜下滴灌技术的应用，充分证实了在达到节水增产目的的同时，也改变了传统农业的劳动生产方式。农民为了应用膜下滴灌技术得到更多的实惠，从不自觉到自觉地要走上规模化生产、科学种田、科学管理、专业化分工、高效农业的现代化道路。高效节水灌溉技术的推广应用，将有可能成为我国农业走向现代化的一个重要突破口。

　　先进的农业节水灌溉技术开发和应用，需要多学科、多部门配合，单靠水利部、农业部的努力和推动，难以做到加速发展。建议要以创新的精神，建立国家支持节水灌溉的新机制，以促进国务院有关部门（水利、农业、林业、计划、经贸、财政、税收、西部开发等部委办）能更协调地、有效地利用国家多方面的政策、资金、市场，全力支持节水灌溉工作的推进与发展。

　　（4）根据“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”的要求，在抓紧制定城市生活用水、各类经济活动和各行业用水定额的同时，要采取多种措施尽快实现用水全部计量化，为实行总量控制和定额管理创造条件，打好基础。大中城市应推广应用现代技术的ＩＣ卡计量表。