浅谈引大济湟工程建设与管理体制

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　本文初步探讨了引大济湟工程的建设与管理体制。扼要地分析和总结了建设与管理方面目前存在的主要问题，阐明了制定建设和管理体制的目标和原则，并提出了“准市场化”的管理方式的构想，包括政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与、层次化管理与合同化管理相结合等。按照建设与管理既要分开又要结合的要求提出了管理机构的设置，并论述了各部分机构的作用。根据工程特点和受水区的实际情况提出了水价模式和供水、发电等多种经营的业务管理模式。

　　1制定建设与管理体制的重要性

　　青海省引大济湟工程是将大通河的水调入湟水干流，以解决湟水干流地区日趋严重的缺水问题。它是青海省水资源合理配置的关键性工程，该项工程不仅工程规模大、投资多、范围广，而且其建设与管理涉及技术、经济、生态、环境、社会、政策等多个方面，问题十分复杂。有关单位及水利专家从20世纪50年代起就陆续开展前期工作，该项工程加快了前期规划论证工作，希望尽快立项并付诸实施，但做好这项工作并非易事。我国有些大型跨流域调水工程的实际供水效益比设计情况有明显的减少，调水工程出现了不同程度的财务风险。这种情况是由多种因素所致，其中建设与管理体制是关键因素之一。建设与管理体制方面主要存在以下弊端：

　　（1）以往水利工程建设全部由国家投资，许多工程的建设程序很不规范，投资数额一再追加，竣工期一拖再拖，俗称钓鱼工程，致使实际供水成本大大高于设计成本。

　　（2）供水工程是事业单位，运行费全部或主要由国家负担。在皇粮的养育下，一方面管理机构恶性膨胀，运行管理人员数量不断增长，导致运行费用成倍增加，其中工资福利费用的大幅度增加往往挤占了正常的维修费，直接影响工程功能的正常发挥；另一方面也是滋生裙带关系和腐败的温床之一。

　　（3）政企不分、产权不清晰及管理分工责任不明，人浮于事，容易养成等、靠、要、不负责任的习惯。

　　（4）水价体系不合理，制约了供水工程作用的充分发挥。一是供水工程长期被视为公益性工程，对水的商品性认识不够，水价制定上只强调以成本为依据，对供水工程盈利重视不够，实际上的水价（特别是农业水价）大大低于成本，并且水费征收率低，许多工程维持简单再生产的经费都不足，国家财政不堪重负；二是水价价格类型简单化，不能反映调水工程的运行特点和水供需变化的特点。

　　（5）供水的垄断性和按成本定价的制度，直接导致不合理供水成本的大幅度增加。

　　（6）对节水强调不够，许多地区缺水与浪费现象并存。上述这些问题虽在逐步改变之中，但是与市场经济改革的形势、步伐和要求还很不适应，要大力改革。所以构建适应改革开放要求的引大济湟工程建设与管理体制，是该工程能否顺利实施并充分发挥效益的关键因素之一，是十分必要的。其重要意义和必要性主要体现在3个方面：一是需要管好用好“引大济湟”工程；二是工程组成及建设的复杂性需要系统有效的管理体制；三是管理体制是工程持续高效发挥作用的关键。

　　2建设与管理体制制定的目标和原则

　　2.1体制制定的目标引大济湟工程建设与管理体制制定所追求的目标是：高效、规范、公开、公平、公正。

　　（1）高效。包括工程开发建设的高效率，提高工程质量、缩短工期、降低建设成本；以及工程运行管理的高效率，降低运行成本、增加运行调度效益、提高服务质量。

　　（2）规范。一是指引大济湟工程有限责任公司与政府的关系要规范；二是指为社会各方面的服务关系要规范，包括与发电方面与电网公司的关系要规范，供水方面与各县市、各用水户的关系要规范；三是指公司内部管理要规范。

　　（3）公开。是指公司的管理制度、操作程序要公开，重大事务、事件、决策要公开，财务及管理成本要接受有关部门和用水户的监督。用水户及公众比较关心的信息（如水量、水质、工程运行状况等）只要公开后不损害公司利益和社会利益，同时利用现代化手段比较容易实现，公开化的成本不高的，都应该公开。公开是保证公平和公正的前提。

　　（4）公平和公正。一是指在处理公司与社会的关系方面（例如，电价和水价的制定和调整）要公平和公正，二是指在协调各县市、各用水户的利益方面要公平和公正，不要片面追求公司的利益最大，特别是必要的农业供水、生活供水、生态供水应该得到保障。

　　2.2体制制定的原则构建引大济湟工程建设与管理体制的指导思想是，按照市场经济的要求，服从国家改革与发展的大趋势，从青海省及湟水干流地区的实际情况出发，设计符合新时期治水思路的引大济湟工程建设管理体制，保证工程顺利实施，保证该工程的可持续良性运行和充分发挥作用，以支持该地区水资源的可持续高效利用、支撑社会经济的可持续发展。

　　引大济湟工程建设与管理体制的制定原则主要包括：

　　（1）适应市场经济发展的趋势和要求。

　　（2）体现国家及地方政府的有关政策。

　　（3）反映当地水资源特点和生态环境特点，有利于节水和水资源的优化配置。

　　（4）有利于降低供水成本和提高供水效益。

　　（5）有利于水利基础产业的良性发展。

　　3建设与管理体制的初步制定

　　3.1管理方式的构想对构建引大济湟工程建管体制的总体设想是：在以国家投资为主的前提下，充分考虑引大济湟工程及供水供电区的社会经济的客观现实，以及“准市场”的社会和经济环境，按照“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”的要求，成立管理公司，按准市场机制运作，充分调动和发挥各方面积极性。

　　3.1.1政府宏观调控引大济湟工程，是一项重大的基础设施。政府在工程建设中的作用是决定性的、不可代替的，政府决策、协调、支持是关键。政府的宏观调控作用主要表现在制订水资源合理配置方案，协调调水区和受水区的关系、调水与防汛、抗旱的关系，监督公司运行，制订合理水价政策，建立节水型城市和社会，水污染防治和生态环境保护等方面。

　　3.1.2股份制运作调水工程实行股份制运作，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。工程的主要投资由中央政府和青海省政府承担。国家、地方、企业负有限责任。地方、企业的入股多少采取协商的原则，并参考工程设计分配的水使用权确定。

　　3.1.3企业化管理引大济湟工程要实行资本金制度和企业化管理，最大限度地发挥工程效益，保证工程的良性运行。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，这也要求必须建立企业管理机制。根据建设管理体制改革的要求，引大济湟工程建设要严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制。

　　引大济湟工程总公司要参照社会平均成本，制定成本控制目标，写入公司章程，并向政府和用水户作出成本控制和服务质量的正式承诺。要利用层次化管理与合同化管理的制度，将这些承诺落实到上至公司领导，下至普通职工。整个公司、各层次单位及个人，如果成本控制得好、服务质量高、创造效益好，工资福利待遇就提高，反之就降低。

　　在工程运行管理中，不要受“肥水不流外人田”的观念束缚，把所有的管理工作全部包揽下来，为每一项工作建立相应的编制；而是要充分利用先进、经济的自动化监控管理等手段，把机构和人员精简下来，还要采用招标的方式充分利用社会力量来承担或承包某些管理和维护工作，从而降低经营成本。

　　3.1.4用水户参与

　　（1）用水户的参与是很有必要的。用水户是工程的直接受益者，也是成本费用的承担者。用水户的参与最终将会影响调水工程的运行效果。用水户参与的另一个作用是增强供水企业与用水户的联系，增进相互理解。这样既有助于减轻水费收取难度，提高收费率；也有助于解决管理中的难题，提高管理水平。

　　（2）引大济湟工程的用户主要是西宁市和各城镇的自来水公司以及各新老灌区。用户参与主要表现在：参与管理、参与协调、对工程运行管理予以支持和监督。用水户参与的核心：一是控制供水成本；二是保证供水的公平性和公正性。用户参与管理就是通过供水企业内部信息外部化、隐蔽信息公开化、增加信息透明度，从而降低交易成本，有效实现调水目标，最终达到优化水资源配置，实现经济增长目标、社会发展目标和环境保护目标。

　　（3）用水户参与应有制度保证。在引大济湟工程企业管理的章程中要具体明确用水户参与的权利、参与内容、参与方式和程序。同时，在青海省有关水资源的法律法规中也应该明确用水户参与的权利，使其具有法律保障。

　　3.1.5层次化管理与合同化管理相结合引大济湟工程是一个复杂的工程体系，决定了引大济湟工程总公司下面要设立几个分公司，各分公司内部又有若干层次。为了保障调水工程的良性运行，需要进行层次化管理。在重大问题上，必须坚持局部服从整体，下级服从上级的原则，但是这还不够。国内许多实例表明，即使实行了股份制运作和普通的企业化管理模式，也很难保障企业运作的高效率（尤其是国家或地方政府占绝大部分股权的企业），还需要合同化管理。这里的合同化是指上下级之间、同级之间，以及企业内部单元与社会之间的广泛契约关系，通过这种契约关系明确各方面（各单位、个人）的责任、权利、义务和利益。这样才能真正调动各方面的积极性，避免或减少官僚主义，避免人浮于事。特别是，总公司与各分公司的责、权、利一定要明确，不仅政府不能过多地干预企业的管理运营，而且总公司也不能过多地干预分公司的管理运营；在保证国家水政策的落实、总公司能够实现整体长远战略、工程良性运行及维护、调水工程体系统一调度的前提下，各分公司应有一定的人事权和财权。在满足总公司管理规章要求的条件下，各分公司增加效益或节约的成本，可以（按事先约定）部分或全部留给分公司，各层次的决策失误应该由相应的单位和个人承担责任和经济损失，各分公司内部也要处理好各层次、各单位的责、权、利关系。

　　3.2管理机构的设置引大济湟工程建管体制和机构依据既要建管分开，又要建管结合的原则设计。建设过程与运行管理中的主要问题有明显的差别，要分别对待。在筹建过程中，立项、资金筹集、工程性质的定位、包括工程征地、水价等有关政策制定等重大决策都需要政府决定或协调才能解决。在一系列大政方针既定的前提下，运行中涉及的主要是比较专业和遵循市场经济规律的问题，一方面需要政府对运行管理给予一定的关心和支持，另一方面也不希望政府过多干预。建管结合是指在筹建过程中，建章建制时要同时考虑建设期和运行期管理的需要和工程作用充分发挥的问题。我们初步设计了两套方案，本文只介绍推荐方案。

　　在规划筹建阶段，成立青海省引大济湟工程领导小组，政府主管领导任组长，成员由有关部门领导组成。领导小组的主要职能，是起政府与企业之间的桥梁作用，负责工程建设重大问题的决策；特别需要领导小组在将该调水工程定位为自收自支的企业还是不能自负盈亏的准公益性事业单位的问题上作出决策，并制定出相应的规章办法；制定水市场规则并予以监督；对工程建设、运行、管理的重大问题实行宏观调控。办公室设在水利厅，负责日常工作。授权水利厅为政府出资人代表，组建引大济湟工程有限责任公司（即总公司）。

　　引大济湟工程总公司在政府的宏观调控下，以企业方式全面负责引大济湟工程的建设、运行、经营和管理。引大济湟工程公司的机构如图1所示。在引大济湟工程有限公司下面成立1个开发分公司和3个经营管理分公司。由引大济湟开发分公司专门负责各个阶段各项工程的建设，便于组织、管理和建设等工作及有关工作的交接，以提高各项工程的管理效率。开发分公司的各开发部不同时存在，只有在建设工程的开发部存在。每当某项工程即将建成时，就着手组建该工程的经营管理公司。经营管理分公司的部分领导和技术负责人，从负责建设该工程的开发公司抽调，以便建设与运行管理的平稳衔接。开发公司人员的多少根据不同时期工程建设的需要而增减，主要管理和技术骨干由总公司协调安排，另一部分人员则根据需要从社会上聘用，工程建设间歇期或建设完成后，开发公司富余人员部分由总公司协调安排（包括公司总部、各经营管理公司），部分则转向其他水利工程的开发或转向社会，必要时要借助水利厅的帮助和协调。黑泉工程公司负责黑泉水利枢纽工程的经营管理（包括枢纽工程和电厂），石头峡工程公司负责石头峡水利枢纽工程的经营管理（包括石头峡枢纽工程和电厂以及调水总干渠〕。两公司的运行管理方式和内容主要类似于水电站的管理，两座水库的长期运行调度服从于总公司的统一调度，短期调度则服从电力系统的要求。

　　图1引大济湟工程管理机构框架示意（推荐方案）

　　关于管理机构人员编制的构想：总公司及各分公司经常性管理工作人员的编制上限参照国家有关规范确定：工程开发分公司采用弹性人员编制，工程建设任务重时，人员编制多一些，反之则人员编制减少一些。全部工程开发完成后，工程开发分公司撤消，人员要妥善转移。在机制上要鼓励总公司及分公司减人增效，鼓励在保障工程管理质量的前提下，适当多利用社会力量来达到减人增效和降低成本的目的。

　　4项目的水价模式与业务管理模式的初步制定

　　4.1水价模式根据当前国内外水价理论研究的最新动态和成果，从理论上讲，比较理想的水价结构是

　　全成本水价结构（又称水价的三重构成理论），即供水价格应由资源成本、工程成本、环境成本、利润和税收等5个部分构成。可用如下公式表达：

　　P＝Pwr＋Ppc＋Pec＋Pr＋Pt（1）

　　式中：P为供水全成本水价；Pwr为资源成本；Ppc为工程成本；Pec为环境成本；Pr为供水利润；Pt为供水税收。

　　式（1）中的各项分别反映了水价的构成情况，其中每一个组成部分由不同的部门进行定价或征收。在实际工作中，具有价格制定权的行政部门往往会根据当地的实际情况并参照国家有关规定等确定是否征收、如何定价、由谁征（代）收等。

　　引大济湟工程规划项目的水价专题依据规划阶段的要求，针对引大济湟工程的实际情况，提出一套比较适宜的水价体系如图2所示，工程水价计算采用的规划水平年为2010、2020、2030，供水行业分类采用农业、城镇生活、工业、平均综合水价。各地区、各水平年水价的设计，综合考虑了工程的成本、各行业用水户的特点和经济承受能力、国家及地方的有关政策，以及工程财务评价的基本要求等因素。各水平年各地区及整个工程受水区综合平均的各行业水价计算内容包括：容量水价、计量水价、单一水价、最终水价、承受能力。这里的单一水价是相对于两部制水价而言的，即通常一个用水行业统一一个水价。通过分析和对比，我们推荐引大济湟工程的水价采用容量水价与计量水价相结合的两部制水价，水费相应分成容量水费和计量水费，分别按照设计用水量与容量水价、实际用水量与计量水价征收。设计的容量水价与计量水价之和等于单一水价。理论上讲，多年平均情况下按照两部制水价和单一水价征收的水费相等。两部制水价征收的水费更均匀，更有利于减小财务风险，保持供水工程的良性运行。目前全国不少省份只对地下水征收水资源费，对地表水没征收水资源费；青海省政府已制定水资源费收费标准，但省内用水几乎还没有征收水资源费；所以，建议引大济湟工程水价中暂时不计水资源费，运行期根据当时青海省统一的水资源费标准在工程水价中加上水资源费。在分析用水户水价承受能力时，考虑了城市供水环节及污水处理环节的水价，但这部分水价不能用于调水工程的财务评价，相应水费收入不是供水工程的收入而是自来水公司的收入。丰枯水价或称季节性水价是根据来水情况、水资源系统的供求关系，对各行业分别制定不同的阶梯水价，在供水紧张时各行业的水价提高，反之水价降低。在规划阶段和运行初期实行丰枯水价的条件不成熟，建议在运行阶段采用丰枯水价。

　　图2引大济湟工程的水价体系示意

　　4.2业务管理模式引大济湟工程公司管理的主要业务：一是供水，二是发电，其它业务就是多元化经营。譬如，利用水利设施及其有利条件开展旅游业、水产养殖，以及利用其技术开展一些社会服务。

　　4.2.1供水管理引大济湟工程公司供水管理需要解决好以下几个关键问题：

　　（1）水资源统一管理。引大济湟工程供水具有补水的性质，受水区湟水干流与调水区大通河在水文上具有比较明显的同步性。当地水资源与外调水应该实行统一管理和调度，共同满足湟水干流地区的用水需求。否则，不同水源的供水部门，在利益上会发生冲突和矛盾，供水关系上会产生混乱。很容易发生在缺水的时候各地区争着要外调水，丰水时大家都不要外调水的现象。从用水户的角度出发，总是希望得到水价最低的水。如果当地水源的价格明显低于引大济湟工程的供水价格，用水户优先选择的必然是廉价的当地水源，即使当地水源可能被过量开发利用。供用水关系的混乱会直接导致引大济湟工程供水效益的发挥，辜负国家投资，同时也会加大湟水干流地区的枯水期的缺水率，损害用水户的利益。供用水关系的混乱，还会带来生态环境方面的问题。因此，引大济湟工程公司，一方面要统一管理好公司所辖的各项水利工程，实现丰枯兼顾、各受水区兼顾的统一调度，同时还要积极地协助各级水行政主管部门促成和进行湟水干流的水资源统一管理。在水资源统一调配方案，不同水源水价政策等方面，要多做分析、多提建议，并提供充分的基础资料，供主管部门决策参考。

　　（2）计划供水与合同供水。我国一些地方已经在探索和实施计划供水与合同供水相结合的管理模式。初步实践结果表明，实行计划供水与合同供水在节水效果和水费征收方面要比常规供水方式好。引大济湟工程公司要探索并逐步实行计划供水与合同供水相结合的管理模式，要进行相应的通讯和管理设施建设和水资源计划调度系统的建设，配备相应的管理人员，同时作好长、中、短期的调度计划和供水能力预测，加强对用水户需求能力的分析和管理。

　　（3）实行合理的水价体系。根据规程规范，动态核算供水成本；认真、客观地研究受水区各种用水户的经济承受能力以及用水所产生的效益；努力降低供水成本；综合考虑各种因素，兼顾各方面的利益，设计出合理的水价调整方案，供主管部门审批。本项目的水价专题中已经根据上述原则按照规划的要求，初步设计了引大济湟工程的水价体系，可供参考。建议引大济湟工程总公司根据今后需要，按照各期工程建设投入的实际情况、实际经营成本、当时各用水户的经济承受能力，以及供水调度管理中出现的主要问题等适时地测算水价。特别要研究引大济湟工程实行丰枯水价的可行性和实施办法等。

　　（4）实行调价制度。社会经济发展是动态的，引大济湟工程的供水价格也是动态的。引大济湟工程总公司一开始就要与政府主管部门和用水户约定好供水价格调整制度和调整原则，并写入公司章程。在管理中根据事先的约定、公司章程和实际情况，按照调价程序进行水价测算、报批和执行。

　　（5）严格实行水费计收制度。引大济湟工程要配套建设好供水计量设施和手段，实行按用水量收费，农业供水按灌溉面积收费的做法要尽快废除。争取“用水必须交水费，不交水费可以停止供水”的政策法规；对批准的水价体系和水费计收制度要严格执行。对故意拖欠水费的用水户要停止供水，要抵制来自各方面的干扰，努力提高水费收取率。

　　（6）水费收取与开支两条线。引大济湟工程公司收取的水费主要用于维持该项工程良性运行和长期发挥作用。为了减少各个环节对水费的截流和浪费，水费收取与开支要分开。总公司要利用现代化手段对各分公司的供水量、应收水费、实收水费等实行实时监控，数据及时入库和统计分析。各分公司收取的水费要及时上缴总公司。总公司也要及时按管理规定给各分公司拨付正常的经营费用、节支增效的奖励或提成，不应因为具有上下级关系就可以随意拖欠。

　　4.2.2发电管理因为电力系统对水电站的调度要求要比供水系统的要求迅速得多、复杂得多、严格得多，所以黑泉水利枢纽工程及石头峡水利枢纽工程应该按照水电站企业的模式进行管理。水库及电厂由一套企业班子统一管理，不要设置两套班子。水库的中、长期调度服从供水调度；水库的短期调度和电厂的调度服从发电调度。水库的监控及维护工作应全部交付给相应的发电企业承担。供水方面应该承担的水库经营维护费，应定期按合同拨付给发电企业。供水设施的调度服从引大济湟总公司的统一调度。

　　4.2.3其它业务管理多元化经营（譬如，旅游业、水产养殖以及其它社会服务等）要严格按照市场规律办事。无论是发展还是经营都不应该享受国家或地方政府的财政补贴，更不能挤占或挪用水利专项资金和财务补贴。多元化经营业务的成功与否，都不应该影响引大济湟工程的供水和发电，这是基本前提。多元化经营人员编制也不应该受限制，同时多元化经营的人、财、物、权利要相对独立。各种经营是由总公司负责开展还是由分公司开展，完全取决于实际情况，怎样做最有利就怎样做。多元化经营的开展要摸着“石头过河”，谨慎行事，一定要根据市场的需要，结合自身的条件、工程设施和技术力量等方面的优势开展。对于利用水利工程设施开展的其它经营所获得的经济收入，引大济湟总公司要提取一部分，作为补助供水经营的专项经费或总公司出资人的收入。

　　5结束语

　　我们在研究引大济湟工程建设与管理体制时广泛分析和吸取了我国已成和规划大型跨流域调水工程的实际经验教训，充分考虑了水利工程市场化改革的政策要求，深入研究和考虑了引大济湟工程受水区的具体特点和各用水行业的经济承受能力，特别是在管理机构设置、水价模式和业务管理等方面都作了针对性比较明确、比较具体的阐述。这些不仅为引大济湟工程将来实际的建设与管理体制的确立、公司管理章程的制定、管理操作等打下了良好的基础，同时也可以供我国类似的跨流域调水工程参考应用。还应该特别指出的是，跨流域调水工程影响的面宽，涉及的因素十分复杂，建设与管理体制的难度很大。由于

　　受时间制约以及我们的经验和认识水平的局限，本文给出的初步成果难免会存在一些不当之处，而且，国家的市场化改革也在不断向纵深发展，相应的政策法规和经济环境都在不断发展，因此，引大济湟工程建设与管理体制还需要依据该工程的实践情况和前述各种条件和因素的变化而进行进一步的改进和完善。