万亿投资盛宴即将开启 地下管廊让城市不再看海

万亿投资盛宴即将开启地下管廊让城市不再看海

2015年7月29日的国务院常务会议，是在阴晴不定、阵雨连绵的天气中召开的。这时，北京城迎来了一年中最受考验的季节。三年前的这个时候，一场特大暴雨导致水漫京城，有79人在这场大雨中丧生。这让这个正在向新型城镇化迈进的国家感到震惊不已。三年后，夏季大雨依旧在考验这个国家从南到北不少大城市。中国总理李克强在7月29日的国务院常务会议上批评称，“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。新型城镇化建设“既重‘面子’，也要重‘里子’”。

这个“里子”是一座座看不见的地下城市，那里密密麻麻地排列着城市的排水给水管道、燃气管道、通信电缆等设施，这是地面上的城市得以运转的动脉血管。2014年5月，李克强在内蒙古赤峰考察一家污水处理厂的在建项目工地时说，我们的许多城市表面光鲜亮丽，但地下基础设施仍是短板。“面子”是城市的风貌，而“里子”则是城市的良心。只有筑牢“里子”，才能撑起“面子”，这是城市建设的百年大计。

在多个大城市经历过“看海”场面后，7月29日的国务院常务会议决定启动中国的“良心工程”——城市地下综合管廊建设计划。这次会议决定，将城市建造用于集中敷设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的地下综合管廊，作为国家重点支持的民生工程。各城市政府要综合考虑城市发展远景，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间。

7月31日，中国住建部副部长陆克华在国务院新闻办为此次城市地下综合管廊建设专门召开的政策吹风会上透露，根据测算，中国城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路需要同步建设综合管廊，目前一年新建的这些道路大约有1.5万公里，如果20-30%配建综合管廊，仅这部分大概就有4000公里左右。而这还只是城市地下综合管廊建设工程中廊体部分，如果加上管廊附属设施设备，整体每年的管廊投资将达到8000公里左右。

如果按照每公里造价1.2亿元计算，这意味着，仅城市地下综合管廊投资计划，每年就将为中国带来近10000亿元的投资规模。

这是明显带有李克强风格的投资建设计划：既符合民生需要，增加公共产品供给，又能带动有效投资，从而拉动中国经济的稳定增长。这样的投资项目，是李克强为转型期的中国经济打造的传统引擎的升级版。它告别过去那种依靠“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等明显带有重复浪费色彩的投资项目，转向更加具有公共需求、长期处于短板的基础设施建设领域。同时它也承认，中国经济目前仍需要大量的投资来拉动。中国政府部门自2014年7月份以来，已经开始明显主动加大投资力度，当时国家发改委宣布启动7大投资工程包。根据国家发改委新闻发言人李朴民透露的数据，截至2015年5月底，7大投资工程包已开工221个项目、33个专项，累计完成投资3.1万亿元。

但这些对于稳定中国经济而言似乎还不够。国家统计局7月15日发布的数据显示，2015年上半年全国固定资产投资（不含农户）23.7万亿元，同比名义增长仅为11.4%，增速比一季度回落2.1个百分点，比上年同期回落5.9个百分点，这是近15年来的最低投资增速。于是国家发改委在2015年7月开始启动新一轮4大投资工程包。城市地下综合管廊建设计划，并不是由于中国的城市在雨季迎来挑战时才提出的。

2013年和2014年，中央政府先后印发了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），部署开展城市地下综合管廊建设试点工作。  7月29日国务院常务会议上提出的城市地下综合管廊建设计划，其实是属于去年下半年国家发改委推出的7大投资工程包中的一个。一年过去后，面临投资下滑的局面，这个由于过去投资甚少、矛盾突出、但造价高企而显得潜力巨大的投资领域，被中国列为一项重要的投资计划启动。

2015年7月31日，中国住建部副部长陆克华在国务院新闻办的政策吹风会上说，住建部与财政部已经联合确定了包头等10个城市为试点城市，计划3年内建设地下综合管廊389公里（其中2015年开工190公里），总投资351亿元，其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。

此外，据统计，目前中国共有69个城市在建的地下综合管廊，约1000公里，总投资约880亿元；而吉林省正在全省范围开展地下综合管廊建设，2015至2018年计划建设1000公里地下综合管廊，总投资约1000亿元，今年计划开工建设148公里。  不过，对于诸多在大城市里生活的人而言，他们更愿意脱离枯燥的经济数据和政策决议，而去关心他们如何在城市里更好地生活。暴雨和城市排水管道等公共供给产品的成色，成了人们对中国新型城镇化、对政府投资决策的检验基石。

按照7月29日国务院常务会的决定，中国正计划在全国开展一批地下综合管廊建设示范，要求城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路要同步建设地下综合管廊，老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理等统筹安排管廊建设。已建管廊区域，所有管线必须入廊。

对于政府和社会资本而言，这意味着一个巨大的投资空间。但巨大的资金压力也随之而来。北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥说，城市地下管廊建设的造价很高，以前建设的项目主要是靠政府投资完成的。

在金永祥看来，城市地下管廊建设计划是国家战略，市政设施的完整和正常运转，是正在推进的新型城镇化的关键。一部分原因是由于它的投资规模巨大而受到重视。城市地下管廊建设计划也是拉动投资，进而稳定经济增长的一个重要措施。他说，毕竟高速公路等一些大的投资计划正逐渐建设完毕，中国投资需要新的项目和空间。

城市地下综合管廊建设计划的推出，意味着中国政府正在试图将庞大的基础设施投资机器开往地下，继创造了令人瞠目的高速公路建设奇迹之后，中国开始准备修建一条造价更高的“地下高速公路”。

在过去很长时间里，地方政府热衷于高速公路、铁路、污水处理厂等地上基础设施的投资，而且在最开始是由政府投资做主导，但自新一届政府主政后的2013年开始，中央政府开始明显希望能够依靠更多的社会资本来完成这些基础设施投资计划。在中央政府和相关部委政策推动下，社会资本参与基础设施投资在一些领域以PPP（公私合营）等形式取得了突破，不过整体看，政府还需要通过更多的手段来更进一步刺激社会资本的积极性。2015年上半年，中国固定资产投资到位资金26.15万亿元，同比增长6.3%。国家预算内资金在其中扮演了关键角色，增长18.6%，这比去年同期国家预算资金增速提高了近3个百分点。

但同时，企业自筹资金增长只有8.6%，增速几乎比去年同期下滑了100%。外资对中国的投资环境的信心，也没有很好的起色，去年上半年，中国完成固定资产投资的到位资金中，利用外资下降了8.3%，而到了2015年6月底，中国利用外资的降幅已经达到了30.9%。

没有人怀疑投资对中国经济的拉动效应。国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良建议说，发挥投资对稳增长的关键作用，加快落实重大项目，保障重大项目的资金供应。积极财政政策要加力增效，适时修改今年的预算计划，适度扩大预算赤字，加快推动PPP项目的落地。同时，稳健的货币政策也要适度宽松。

这样的建议，基于中国地方财政投入乏力的现实。随着房地产行业的下滑，以及中国实体经济的加速转型，地方政府财政收入在这两年迎来挑战，但他们又迫切需要依靠大规模投资来稳定经济增长，进而保证足够的就业和财政收入。中央政府正在起动以增加公共产品供给为目标的投资计划，但地方政府已经囊中羞涩。

城市地下综合管廊建设计划正面临着这样的窘境。陕西省发改委的官员说，仅仅依靠政府的财政投入来建设城市管廊，是不可能的。它的造价太高了，需要探索出更好的融资渠道，来让更多的社会资本参与进来。

在7月29日的国务院常务会议上，李克强说：“坦率讲，我们这么大的城市总量，不能完全依靠财政进行大规模的基础设施建设，还是要采取综合的商业运作方式。既要发挥财政四两拨千斤的作用，提供必要的金融支持，也要鼓励社会资本参与建设和运营管理，并为此建立合理的收费机制和相应的运营管理机制。”

在中国政府官员的眼中，一般而言，社会资本是除了政府的财政资金之外，几乎所有的资金渠道。它包括：债券、银行贷款、民营资本等形式。这其中，银行贷款是最主要的资金来源。

为了推进城市地下综合管廊建设计划，国家发改委专门创新推出了城市地下综合管廊项目收益债，并早在今年4月初，就发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引印发》。

文件说，城市地下综合管廊涉及到了城市消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识的市政公用设施，是保障城市运行的重要基础设施。而制定这份文件的初衷是，“为推进城市地下综合管廊建设，保障城市安全运行，进一步扩大基础设施投资，发挥稳增长的积极作用，加大债券融资支持城市地下综合管廊建设的力度。”国家发改委在上述文件中，为推进城市地下综合管廊建设计划，大大放宽了其融资条件。其中包括，发行城市地下综合管廊建设专项债券的城投类企业不受发债指标限制；募集资金占城市地下综合管廊建设项目总投资比例由不超过60%放宽至不超过70%；对发债主体的资产负债率也进一步放宽至最高80%。此外，国家发改委还明确鼓励地下综合管廊建设专项债券采取“债贷组合”增信方式，由商业银行进行债券和贷款统筹管理。

这样的鼓励措施，受到了地方政府的欢迎。陕西省发改委的官员说，这是为市政基础实施提供创新融资方式的最直接体现，它有利于地方政府为类似的项目，更方便地筹集资金。

位于西咸新区的沣西新城综合管廊项目，是首批申请发行城市地下综合管廊项目收益债的项目。陕西沣西新城投资发展有限公司在今年4月向国家发改委递交了发债材料，他们申请发行不超过5亿元、10年期的项目收益债券。

陕西沣西新城投资发展有限公司计划在沣西新城的22条主干道双侧布设综合管廊120多公里、31条次干道、87条支路全部进行综合管廊建设，综合管廊建设里程合计约280公里。除了发债，沣西新城还在按照国家规范和要求调整规划，积极争取综合管廊各类专项资金补助，为管廊建设筹措资金。

陕西沣西新城投资发展有限公司副总经理吕向公说：“地下综合管廊投资规模大、公益性强，需要创新投融资手段才能疏解资金之困。”为了开建沣西新城的“地下高速公路”，这家公司尝试了各种努力。吕向公说，他们设计了全区域布局、管线强制入廊、保本微利定价等手段确保管廊的财务经营可持续；采取审慎的政府负债管理、资金封闭运行为原则，选择项目收益债券这一工具进行融资，给债券投资人充足的信心；通过发行综合管廊收益债，破解城市基础设施建设资金难题。  

仅有债券还远远不够。7月29日的国务院常务会议提出，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。为了给“地下高速公路”创造稳定的现金流，国务院规定，入廊管线单位应交纳适当的入廊费和日常维护费，确保项目合理稳定回报。

北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥说，现在政府在大力推动这个事情，由于有了入廊费和平时的维护费等收入回报，社会资本也愿意做管廊建设。同时，政府还会提供一定的财政补贴。目前，财政部为管廊示范城市每年补贴3-5个亿，连续补贴5年。

特设项目收益债、特批商业贷款绿色通道，以及连年的中央财政补贴，政府正在用这些颇具特色的投资手段为中国地下高速公路计划保驾护航。中国总理李克强将其称之为，“创新城市基础设施建设的重要举措”，不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，而且可以带动有效投资、增加公共产品供给，打造经济发展新动力。看起来，这是一场规模宏大的国家投资计划，无论对于眼下的促投资稳增长还是投融资机制的创新，它都将扮演更重要的角色。它同样会受到普通民众的欢迎，因为它在试图改变人们生存的城市环境。大雨让更多城里人有“看海”的机会，但也让更多的人反复去回味，为什么“下水道是一个城市的智慧和良心”。

也许要过几年之后，城市里的人们才会切身感受到城市地下综合管廊建设计划将会带给他们的影响。因为随着一种新投融资机制的建立，一种新的收费渠道也将建立起来。

中国住建部副部长陆克华称，收费，要跟新方式的成本要进行匹配，不同的地方、不同的管线，收费的标准可能不同。他说，“总体上来讲，一是必须都进去；二是要考虑这样一个可能成本相对高的收费状况进行平衡，要确保社会投资人，这个收费机制社会投资人有一个合理的回报。”目前，住建部正与国家发改委联合进行整体测算，并将在以后出台相关指导意见。

这条已经开建的地下高速公路，会成为未来中国城市的智慧和良心吗？