违法违规占地猛增：土地监督条例或年内出台

《国家土地监督条例》的起草工作已经进入收官阶段。初稿已经完成，正在等待国土部政策法规司的审查和补充，争取今年年内出台。

6月19日，经济观察报从国土资源部了解到，《国家土地监督条例》的起草工作已经进入收官阶段。该条例由国家土地总督察办公室组织起草，初稿已经完成，正在等待国土部政策法规司的审查和补充，争取今年年内出台，这也将成为中国首部土地监督条例。

2015年是中国国家土地督察制度建立的第九年，但到目前为止，国家土地监察程序仍没有明确的法律依据，土地督察制度的建立依据仅为2006年国务院颁布的“50号文件”（《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》）。2014年5月，国土部启动《国家土地监督条例》的草拟计划，目前该条例已经完成初稿的起草，国土部力争在2015年内出台该项条例。

违法违规占地最普遍

从今年初开始，国土部加大了对地方违法用地的督察力度。6月16日，经济观察报从国家土地总督察办公室了解到，日前国家土地督察办公室的九个分局已经陆续进驻各地，对地方政府在2014年全年以及2015年第一季度的用地控制情况进行督察，督察主要内容包括：农地转用、土地征收审批、年度土地利用计划执行、征地补偿安置政策等。

经济观察报从国家土地总督察办公室了解到，部分地区违法违规占地问题严重，督促整改后土地违法反弹情况也时有发生。2014年国家土地总督察委托各派驻地方的土地督察局约谈了九个市级人民政府，并通报了其主要土地违法违规问题。据统计，这九个市一共涉及违法违规占地超过3000宗，是土地督察发现问题中最为普遍，涉地面积最广的问题。

尽管国家土地总督察已经通报了涉案地区的土地违法违规问题，并责令派驻地方的国家土地督察局加强督促整改，对于已经立案查处的项目，各地人民政府通过拆除或没收地上违法建筑物、党纪政纪处分、收缴罚款等方式对“问题土地”进行整改，但目前邢台市、宿迁市等均未整改到位。在江苏宿迁，交通部门违法占地建设道路，却仍在办理建设用地审批手续。

事实上，除了违法违规占地问题之外，地方关于土地出让收支管理不规范、征地补偿安置落实不到位以及土地违规抵押融资等问题也较为突出。

此前，陕西省商洛市被调查出存在土地出让收支管理不规范问题。国家土地督察局西安局在对商洛市2014年土地例行督察时发现，商洛市存在以征地款、企业代缴规费等抵缴土地出让收入，擅自批准减免、返还土地出让收入，土地出让收入和土地划拨价款未按规定征收到位等问题。

为此，接到整改通知的商洛市人民政府撤消了全市县的土地出让金过渡账户，将土地出让收入全部缴入土地出让金专户，并追缴土地出让收入1.42亿元、划拨价款9832万元，规范抵缴、代缴土地出让收入2.04亿元，这些资金被要求使用财政部门的统一转用票据全部上缴国库。此外，洛南县统征办、商南县工业园区管委会、商南县财政局、商南县国土资源局和镇安县国土资源局的5名责任人员分别受到了党纪政纪处分。

立法加速

近日，北京督察局河北土地例行督察组正在对河北省定州市开展第二轮督察，第一轮对该地的例行督察是在2011年，而本次督察既是对此前整改情况的调查，同时也是为定州市农村土地制度改革试点铺路。北京督察局副专员江国栋在5月30日公开表示，定州市是国家确定的农村土地制度改革试点市，北京督察局将通过督察对定州市土地利用和管理情况摸底和“把脉”。国家土地督察北京局是国土部向地方派驻的九个国家土地督察局之一，督察范围包括北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区。

6月初，河北土地例行督察组迎来了国家土地督察北京局党组部的巡视，据了解，由北京督察局党组部组成的巡视组将利用6至7月一个月的时间对2015年开展例行督察的11个市（县、区）进行巡视。

6月18日，国土资源部党组巡视工作领导小组召开第四次会议，听取第二批巡视工作对土地督察机构“一办九局”的巡视情况汇报，并对下一阶段巡视工作作出安排。国土资源部部长姜大明指出，要加强对整改工作的督办督察，对重要问题的整改要有刚性要求，充分发挥巡视的震慑作用。各单位要在半年内报告整改落实情况，单位负责人要切实担负起第一责任人的责任，层层落实整改责任，防止整改工作走过场。

中国土地督察制度于2006年正式建立，至今已有九年时间。2006年7月，国务院下发文件《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，这份文件成为中国土地执法监察体系中的主要内容，其中对建立国家土地督察制度的基本事项做出了规定，但土地督察制度尚缺乏系统的法律依据。

一位国土系统人士透露，地方政府交来的卷宗资料不一定真实可靠，督察组需要通过外业核查、实地巡察等方式反复调研。“土地督察的工作量是很大的，每年的卫片（卫星遥感图片）检查也是一笔费用。”上述国土系统人士认为，“地方经济压力过大的时候，违法用地的情况就会更多，因为土地指标有限，而地方政府为缓解财政困难，很难抑制住卖地冲动，不能从根本上解决违法用地问题，督促地方政府整改的难度也会很大。”

土地督察的对象是省市级人民政府，通过对“批、供、用、补、查”的核查，分析并总结归纳成地方政府需要整改的问题，来实现对地方政府在土地利用管理方面的监管。“批、供、用、补、查”是国土部门在土地管理时的工作流程，包括对建设用地的审批、供应、利用，以及补充耕地，查处违法用地等五个环节。

不过，广州督察局一位官员告诉经济观察报，这一流程往往是依靠经验来进行，并没有完整的法律依据。

目前，国土部正在抓紧补充和完善《国家土地督察条例》，力争2015年年内出台，此后将会有一个更为严苛和流程化的制度作为各地土地督察的执行依据。中南财经政法大学法学院教授陈柏峰认为，“这项条例将为国土督察树立程序性的依据，抓紧出台条例也反映出国土部门对各地违法用地的督察会更加严格。”