探寻京津冀一体化安全减灾之路

京津冀协同发展是重大国家战略。破题京津冀一体化有一系列命题，核心是同心协力一体化，不可未医好“三地”已有的“大城市病”，又再酿更大范围的“城市病”。因此，筹谋“京津冀共同体”，首先应当评估“一体化”后的超大城市群安全保障，从机制、体制、法制层面弥补已经很脆弱的城市边界，规划出一体化安全系统发展的路径。

“欠安全”京津冀一体化面临挑战

面对京津冀一体化发展，业内外有一系列“微词”。不仅有京津冀应寻求差异化互补式发展等建言，更有京津冀协同发展别光热了房地产等批评之声。从大城市群的整体发展战略上看，京津冀一体化要防止操之过急的负面效应。如若模式设计不到位，河北往往“先受其害”；京津冀一体化的区域地形变化大，山前发展带与沿海带都不足以支撑太多的大城市及特大城市发展，规划不善极易重复以往的大城市运动；现有《城乡规划法》只以城市为核心，未涉及跨区域的现实，因此在法律保障上出现了“真空带”。

面对“大城市病”，有专家强调大城市是“发动机”，是“大旗舰”，是“孵化器”，为大有大的好处辩解。但偏偏看不到由于大到违背客观规律，城市已暴露出完全无助的脆弱性。“大城市病”来势汹汹，不仅说明人们敬畏自然与历史不够，更表明千篇一律的旧有的发展模式、管理思想已无法适应大发展的变化。楼群高耸的空间逼仄、寸草难生的广场上烈日炙烤、逢雨必涝且堵上加堵的城市道路、生命线系统频发事故且塌陷不断的事实，都使大城市生活失去尊严及保障。试问：京津冀一体化在显现诸多优势中，是否已布置并评估好安全保障系统，也就是说我们必须基于自然、生态规划及目标下的现实，研究城市空间及其跨域发展的可能性，研究京津冀一体化的特大城市灾害风险问题。

2012年北京“7·21”特大暴雨灾害、2014年上海“12·31”外滩拥挤踩踏等事件告诉我们，无论是人为灾害还是自然灾害，重要的是预防为先。面对城市化发展，尤其是面对京津冀一体化大格局，要想做大发展的盘子，必须在高度应对各种城市自身灾难的同时，按最大危险可能描绘出灾害链的发生与发展状况，并按照安全容量的底线思维，为不安全的发展设一道防线、设一条警戒线；要关注安全容量、安全存量（备用）的重要指标值。处理好这些问题，等于为京津冀找到安全发展的新路。

四大策略确保京津冀一体化安全发展

从京津冀一体化城市群的社会经济总体发展上看，不少方面的思路落后于“长三角”和“珠三角”，表现在一体化区域的观念淡薄、缺乏公平合理的区际利益协调机制、缺乏区域组织保障体系的发展规划（含防灾减灾安全规划）、缺乏区域发展权威协调体制与机制（如区域性金融市场等）。因此，京津冀一体化要以跨域治理为大前提。跨域治理的目的是弱化边界效应的负面影响，放大积极作用；跨域治理可以破解资源稀缺、公共品供给不足的诸多治理难题；联防联控及协同治理，是解决“一体化”目标的重要手段。

策略1.基于自然地理要素的安全“域情”之策

京津冀广袤大地，虽有陆海沉浮，区域变迁，但不变的是山水相连的大地。从地脉上看，京津冀地处华北平原，西临黄土高原，东至天津渤海之滨，南向华北大平原，北接内蒙古高原。尽管“三地”在行政区划上各有疆界，但因同处燕山、太行山与华北平原和渤海的交界地带，是东北、西北、华北联系的咽喉与要道，在地脉上彼此相通。

京津冀原本就是一个整体，“三地”都通过海河和南北运河水系连成一体。近代海河作为南粮北运的航道及轻工与农产品输出通道，将天津、河北广大腹地连成一片。北京作为政治文化中心、天津作为对外开放口岸与现代工业摇篮、河北作为工业化发展的广大腹地，三者自然构成一个较为紧密的整体。新中国成立后，北京、天津成为直辖市，割断了京津冀三地原有的合作与分工。因此，从京津冀协同发展的“困境”看，行政困境、市场困境、文化困境都需由京津冀一体化后的策略予以调整。但自然生态地理所形成的发展空间有限、“城市病”日趋严重、缺乏生态建设成本、安全减灾底气不足，再加上“三地”一体化的新格局等问题，必须依靠综合减灾的系统化大安全观予以重新确立；必须要站在“三地”一体化的大尺度、大背景下审视京津冀某地灾害发生对“它地”的影响度，要研究综合灾情的后效应与扩大化趋势，要研究灾害发生后京津冀所具有的安全程度不同的可承灾能力等。

策略2.基于城市设计的安全“控制”之策

越来越多的实践证明，城市设计对一个城市未来发展的重要性。一方面是城市规划所致；另一方面要体现出城市由建筑、景观、环境组合的综合感受。虽然城市设计在中国已有实践，但仍然没有纳入《城乡规划法》的法定规划体系中。总体规划以文本为主，控制性详细规划以图则为主，而城市设计是以城市空间为规划目标和控制对象、系统解决城市问题的规划过程，有议程、有政策、有愿景、有策略，是一种能体现从宏观到微观的大设计。

京津冀一体化组成的城乡大系统是各种相互关联要素构成的巨系统，具有完整性、关联性、等级结构、动态平衡等特征。从城市设计出发的安全防灾策略必须强调和体现“三性”，即控制论的“可控性”，强调在城市设计中要运用政府、公众参与机制，及时对城市设计中的成果“纠偏”，运用反馈及修正机制不断调整该系统的有效性；系统论的“综合性”，强调在任何突发事件下关注“三地”城乡系统的宏观完整性并优化控制个体的质量，此外调动社会及各团体参与，体现京津冀一体化后城市的开发及自组织格局；管制论的“协调性”，即强调城市设计的“弹性控制”，主张在城市系统中自下而上的多方利益的博弈。

在京津冀一体化安全减灾战略研究中引入城市设计的方法，是因为城市设计作为需要落实在实施层面的公共产品，必须要与城市发展政策和各方决策者相协调才能实现公共利益。所以，通过城市设计可补充城市规划的不足，不仅可以明确“什么是好的城市”、“什么是安全的城市内涵”、“什么是具有抗灾能力的京津冀一体化模式”，还能解答“怎样去建设安全城市，怎样更有前瞻性地抑制城市的无序增长”。京津冀一体化的城市设计安全之策的根本在于强调“本质安全”，这几乎是“大城市病”治理中长久忽视的。主要体现在3个方面。

第一，城市用地的安全选址与再评价。选址安全与否是决定城市本质安全的最核心因素，城市的各类建设用地要把是否为城市营造本质安全的项目置于首位。城市建设要避开洪水淹没区、采空区、软弱地基区、沉陷区、地质断裂带和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地区灾害易发地带，同时避让工业化灾害易发区，要远离大城市系统。

第二，合理安排城市功能的安全布局，特别要根据城市致灾因子风险分析与诊断结果，协调优化城市布局，该调整的必须作出重大调整。从大城市防灾抗灾视角出发，使预安排的建设项目的选址、功能、使用、密度、形态、交通等要素有最充分的安全运行及安全救助通道，确保“生命线工程”的御灾设计与智能化防范。

第三，“大城市病”导致的灾害毁灭了城市的本质，破坏了人们美好安详的生活，所以，构建起立体防护的应对之策是有价值的。所谓“立体防护”，即同时从防灾规划与城市设计上强调人的安全行为与工程建设的品质。大城市如井喷般的公共安全事件及自然灾害，后果严重，教训深刻。因此，大城市发展规划的顶层设计，要源于灾变源头治理的顶层推动与常态化机制，源于以灾变最大危险性为先导的防灾规划与应急准备的协调，源于强化灾变责任意识下，全民安全自护文化和避险能力的提升及准备。

策略3.基于大交通的安全“畅通”之策

京津冀三地历史上形成的以北京为中心的放射状综合交通运输格局，客观上造成北京过境交通压力大，也使河北交通东西不通、南北不畅，在一定程度上制约着京津冀区域协同发展。京津冀一体化的交通发展构想，推进了铁路、公路、地铁（含轻轨）、航空、海运等不同交通方式的有效衔接，形成京津冀交通枢纽功能外分，实现区域交通一体化、城际交通轨道化、通达方式立体化的“畅通”格局。具体表现在，要构建大首都区域级的快轨交通网；构建多功能网络化的航空体系（整合首都国际机场、北京新机场、天津滨海机场、石家庄正定机场的运输服务覆盖功能）；外分京津交通枢纽功能（要统筹天津港与河北沿海港口的集疏有序的港群功能）；完善大首都区公路网（要建成北京大外环，改造提升国省干线公路水平等）。

面对这些交通项目，“一体化”的交通安全城市设计要跟上。要开展“一体化”都市圈道路网分形的比较研究，不仅涉及交通流的控制方法，更要关注非常态下的应急交通控制策略；实施“一体化”的京津冀公路网安全生命防护工程，旨在建立综合的安全防护设施分类分级投入制度，创新安全设施相关标准规范及道路安全隐患排查；地铁及轨道交通将在京津冀一体化大交通网络中担当重要角色，但越来越高的客流量要引起充分重视，如遇突发事件（地震、火灾等），人员疏散的瓶颈是最困难的事。研究发现，无论是静态瓶颈还是动态瓶颈都挑战地铁站站点及运行中的安全可靠性。

同样，加强水域危化品运输及港口安全也是越来越重要的命题。一方面从城市安全本质设计出发，要重审沿水域的化工产业布局，提高化工园区风险防控能力，同时确保饮用水水源安全；另一方面要综合设计沿水域应急救援力量，即将公安消防、安全监管、环保水利、港口海事等部门应急救援队伍整合，以提升应急救援队伍的快速安全处置能力。

策略4.基于综合减灾应急跨域的安全“管理”之策

国外都市圈协同发展的体制机制建设经验说明，建立统一的行政管理机构，以跨区域发展规划作为引领、创造多元化的参与机制，依靠立法体系的支撑等都是京津冀一体化应借鉴的经验，以纽约、芝加哥、伦敦、巴黎、东京为代表的世界五大都市圈都是明显的例证。

因此，从京津冀协同发展需要的顶层设计出发，可组建国家层面的京津冀协同发展领导小组；由国务院统筹编制京津冀一体化发展规划；推出京津冀协同发展的国家政策体系；由中央及国务院统筹推动京津冀区域协作机制等。在此前提下，确保所有体制机制的落实，建立能在体制与机制上提供保障的综合减灾管理机构及应对突发事件的京津冀一体化管理机制。具体讲，要担负起京津冀一体化综合减灾应急跨域管理的重任，就要有创新性的制度保障——设立京津冀综合减灾委员会，重点指导并实施《京津冀一体化防灾规划（2015 2030）》编制，其主要使命是落实“一体化”京津冀安全发展战略定位，从源头与本底缺陷上解决因“一体化”为京津冀安全发展带来的新困扰，并明确“一体化”管理的责权利。