小议PPP模式的适用和选择

自《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》出台，给政府和社会资本合作模式（Public PrivatePartnership，即PPP）明确官方定义以来，PPP模式的适用范围不断得到明确。

该通知首次明确提出PPP模式适用于城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。发改投资 2014 2724号文也明确提出水利、资源环境和生态保护等项目、各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。财建 2015 29号文进一步提出城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，道路桥梁可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式等。

结合笔者多年来在基础设施各领域PPP咨询的实践来看，PPP模式的适用和选择主要有5个特点：一是可开展PPP的行业在不断扩大，从城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理等行业，已经扩大到水利、资源环境和生态保护等；二是可采用PPP模式的项目主要从便于行业管理的角度进行筛选，对于跨行业的综合性项目是否适用存在争议；三是可采用PPP模式的项目从增量（新建）扩展到存量（已建、改扩建）及存增一体化项目，存量项目实行PPP可以化解政府债务，新建项目实行PPP可有效解决未来发展问题；四是可采用PPP模式的项目从有现金流产生的扩展到无现金流产生的，凡是可以采取社会资本投入方式的尽量争取由社会资本投入；五是可开展PPP的项目从选择负责投融资及运营的社会资本扩展到选择投融资、设计、建设、运营全过程负责的社会资本方。

针对前述PPP模式适用和选择的5个特点，笔者结合相关的实践案例予以浅析。

第一，从我国国情来看，PPP应用范围可以逐渐扩大，但不宜一下全面铺开，尤其是对具体项目更不宜大量铺开。很多行业要开展PPP，涉及到制度、管理、体制方面的诸多调整，很多系统性工作需要同步推进，才能保证PPP项目有良好的开始、顺利的推进和圆满的结束。很多地方政府邀请笔者参与PPP项目筛选，几乎每个部门都会在短时间内上报大量项目，为具体负责PPP的部门带来了很多难题，时间紧、任务重，都来不及做好项目的调查摸底工作，更别说做好项目识别了。而且很多部门上报的项目，也不管是否具备条件，就要求尽快进入实施阶段。依据笔者经验，这些项目即使仓促上马，后期运作中也不可避免地会面临很多问题。

第二，对于综合性项目的PPP运作，注重关联性的同时，不宜跨过多的行业。住房和城乡建设部推动的污水厂网一体化项目，属于综合性项目，虽然涉及污水厂和排水管网，但由于同属于市政污水行业，且厂和网的关联本身就很紧密，运作、管理上比较容易。从安徽池州项目的实践来看，这种厂网一体的安排还是具有较强的可行性和必要性的。而对于很多区域开发项目而言，其涉及城市建设的各个领域，项目众多且类型差异较大，如果非要把这些项目打捆为一个综合性项目，则无疑显著加大了“系统性风险”，以往的实践表明，这样的项目少有成功，即使有个别成功的案例更多是运气使然。

第三，存量项目与增量项目可以结合，但需要具体项目具体分析。这类项目的操作中既包含存量TOT，又有增量的BOT。对于一些改扩建项目来说，由于先期实施部分已为摸清市场需求及市场测试打下了一定的基础，因此后期新建项目比较适宜采取存量及增量结合的模式。但要注意的是，对于那些本身不具备收费机制或不能直接产生现金流的存量项目，如果试图与增量项目结合，就需要重点研究市场需求了。因为该类项目主要依赖政府的财政付费及补贴机制。新建项目有施工利润，而存量项目没有，如果没有足够的现金流保障，就很难成功吸引投资人。

第四，政府支付的保障机制是决定PPP项目成败的关键。投资人在选择是否介入项目时，一个很重要的指标就是项目的现金流。一个项目自身可以没有现金流或者项目本身的现金流不足以覆盖成本，但如果政府能够为之建立相应的支付机制，也可以解决项目现金流不足的问题。所以政府方选择PPP项目时，就需要对自己的家底了解清楚，而不能抱着忽悠的心态做事。

第五，项目涉及的各环节都可以交给社会资本去完成，但需要对社会资本是否具备能力做全面考察。单独一家社会投资人很难具备各环节所需的全面能力和经验，如果市场上不存在这样的投资人，就需要对各环节予以拆分，不宜整体纳入一个PPP项目的运作中。

当前，PPP正在全国如火如荼地展开，如果在实施过程中，不能很好地解决适用和选择的问题，PPP则有可能会成为一场不理性的“运动”，带来大量失败的项目，这对于政府和社会投资人来说都是得不偿失的。因此，PPP项目参与方，特别是政府方对于PPP模式的适用性及PPP项目的选择应给予足够的重视，慎重开展PPP项目。