预算和招投标标底间的那些事！
摘要：预算与标底，是政府采购或招标采购中两个既紧密联系又有本质区别的概念，往往容易混淆，产生异议，引起误解。有人认为，预算就是标底，标底等于预算。
第一，预算和标底均属资金概算，二者重合度将进一步提高。所谓预算，这里是指项目支出预算，是在采购项目立项时对项目所需采购资金的大体概算；所谓标底，通俗地说，就是项目造价，更多是指工程项目造价，是基建工程的预期价格。由此可见，预算和标底，都是采购项目资金的大体概算或预期价格，是采购人可用资金额度及在财务上应承担的义务。
一般来说，应先有预算，后有标底，根据预算编制标底。相较而言，编制标底比编制预算要求更高，应更全面、更准确、更细化，应精确到项目的每一个子项、每一个科目；同时，一般要求标底必须以不突破预算为前提，标底应控制在批准的项目预算以内。
随着财政工作及财务工作科学化、精细化管理逐步深化，必将进一步细化预算编制，严格预算要求，强化预算约束，预算的准确性和刚性将进一步加强，在政府采购项目中，采购项目预算将更全面、更准确、更细化，预算与标底将逐步趋同，重合度将进一步提高，二者将更好地衔接和统一。
第二，预算和标底适用范围不同，规定和要求各有侧重。我国《政府采购法》和《招标投标法》对预算和标底的规定，各不相同，各有侧重:《政府采购法》对预算提出了明确要求，《招标投标法》对标底进行了原则规定。
从法律规定看，预算是刚性要求，是采购的前提，无论货物、服务或工程项目，都必须编制预算，没有预算不得采购；而标底非刚性要求，《招标投标法实施条例》第27条规定“招标人可以自行决定是否编制标底”，并非所有采购项目都必须编制标底。
从采购实践看，一般来说，在货物项目和服务项目中，基本不设标底；在基建工程项目中，目前有设标底的，也有不设标底的，但随着预算越来越科学、准确和精细，加之设标底的技术要求及保密要求较高，因此基建工程项目也将逐步淡化标底。
第三，标底是评标的参考，预算与评标无关。标底是评标的重要参考，《招标投标法》第40条规定“对招标文件进行评审和比较，设有标底的，应当参考标底”。但如何参考标底，法律没有明确规定。在具体操作实践中，一般是将标底作为评标基准价，标底是评标、定标的重要依据，作为价格得分的尺度和准绳，离标底越近，价格得分越高；无论价格高低，只要偏离标底，均将减分，偏离越远，价格得分就越低。对于高于标底的报价，予以减分，倒可以理解；但对于投标报价低于标底的，也作减分处理，这与政府采购“价格得分采用低价优先法计算”的规则相违背，也不符合政府采购提高采购资金使用效益的价值目标。
预算不影响评标，更不得将预算作为价格打分的参考和依据。严格地说，在评标环节，评标委员会不应考虑预算问题，不要被预算所困惑和左右。关于投标报价是否全部超预算，或部分超预算，超预算是否废标，都不影响评标工作，评标委员会都必须按招标文件规定的条款、标准、方案和规则等采购要求进行评审，评选出科学合理、符合采购需求的投标方案或产品，推荐最适合采购项目的供应商。
第四，标底强调必须保密，预算没有明确要求保密。标底决定价格得分高低，甚至决定是否中标或废标，因此标底属于保密内容，在开标前不得向任何人泄露。《招标投标法》第22条明确规定“招标人设有标底的，标底必须保密”。
预算是否应该保密，现行政府采购相关法律法规及规章没有明确规定和要求。有的采购项目，要求预算保密；有的采购项目，却将预算作为阳光采购、信息公开的重要内容，予以公开。由于预算不作为评标的参考或依据，无论预算公开与否，都不能影响评标过程或左右评标结果，更不能作为中标或废标的依据。
第五，必须编制预算，不宜设定标底。预算是项目采购的前提，是签订合同的依据，是项目付款的保障，《政府采购法》第6条规定“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。因此，作为财政或财务管理部门，必须科学编制采购预算，细化项目预算；作为采购机构，必须严格按预算采购，没有预算不得采购；作为采购人，必须按采购预算签订合同，并严格按照合同办理付款。
采购项目是否应设定标底呢？笔者认为，所有采购项目，不仅货物项目和服务项目，也包括工程项目，应以不设标底为宜。主要理由有：一是现行政府采购或招标采购制度规定没有要求必须设定标底。二是设定标底，是一项很复杂、很艰巨的工作，技术要求高，时间周期长，编制准确的标底十分困难。三是标底保密难度大，泄密风险相当高。
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