借鉴国外经验 以人为本转变城管执法理念

概览国外政府城管部门对摊贩的管理，基本上采取了以下管理理念、管理原则和管理方法。

登记准则与放任自由相结合

在泰国曼谷，从繁华的商业街到偏僻的居民区，从马路边的人行道到过街天桥，都有流动小贩。泰国政府对路边摊贩的管理采取登记与放任相结合的方式。据不完全统计，各类路边小摊加起来约有2.5万个，其中只有l万个经过登记。摊贩经营遍布466个街区，属于政府指定的设摊街区只有19%左右。合法登记的摊贩可取得一张许可证，许可证每年更新一次，只需交100泰铢。摊贩们常常随心所欲地占道经营，给交通造成了一定影响。但政府的理念是，弱势群众的生存权比市容重要，也比市民走路的便利更重要。

区域划分和时间规定相结合

以韩国为例，韩国将小摊问题上升到影响城市形象的高度，同时韩国政府又充分认识到摊贩属于弱势群体，一般不收小摊贩的税，只要申请加入“小摊业主协会”，获得批准后就可以“出摊”了。对“出摊”总体上采用区域管理的办法，即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”。主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域”，这些地方对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定限制，对申请在此摆摊的要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括与住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路和经过长时间形成的传统市场内的道路。政府允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。

依法管理与灵活服务相结合

依法管理与服务是市政管理的核心。法国有关市政和市场的法律条款有很多，在具体的执法管理上，管理者采取了比较灵活的办法。更多的时候，只要商贩在规定的地点摆摊，又不影响交通，他们也就采取教育、劝阻的方式。对城市来说，社会安全与稳定更重要，只要这些人数量不多，总体上不扰乱社会秩序、不影响交通也就放行了。而如果该市场的秩序在整体上造成扰民、阻塞交通情形，有关部门就会修改摆摊地点和时间。对于市政管理中的问题，一般来说，法国先是由经济学家、社会学家、社会调查统计部门通过调查、核实、了解相关问题，然后提出解决方案及立法管理的相关建议，政府在经过与专家的磋商并听证之后，提出相关法案交由立法机构讨论成法，或者在原有法律基础上进行补充与修改。

鉴于国外城市管理的特点，结合中国城管存在的问题，我国城管执法要坚持以弱势群体为本，严格依法规范和引导，实现城管执法的法治化和现代化。首先要制定一部关于城管执法的法律，这不仅能统一城管执法尺度，提高城管法律地位，完善城管的组织机构，更重要的是能增加摊贩对城管执法的可信度和认同感。除此之外，要转变城管执法理念、革新城管执法体制和突破城管执法方法。

城管行政执法理念创新

“徒法不足以自行”，良好的法制要靠人去推行，推进依法行政须提高行政公务人员的依法行政能力，提高依法行政能力的关键是大力促使行政公务人员普遍树立起现代行政法治观念。具体而言包括尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、程序法治、接受监督、责任政府、权利救济等现代行政法治观念，这是改善城管执法、推进依法行政、建设法治政府的题中之义。

城管行政执法体制创新

要通过深化城管执法体制改革，加快建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。为此，应继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少城管执法层次，适当下移执法重心。对与人民群众日常生活、生产直接相关的城管执法活动，主要由市、县两级城管执法机关实施。要完善城管执法机关的内部监督制约机制。要建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。

城管行政执法方法创新

首先，提高城管行政执法的公开化程度。应将每一次处罚在固定地点、固定时间予以公示。处罚对象、处罚原因、处罚数额、处罚依据以及执法者姓名全部予以公示。这样既能体现城管行政处罚公开，使受罚人知晓自己受罚的原因，同时有利于广大人民群众的监督。尤其对一些没收物的去向问题，如果处理不好将影响城管的形象。

其次，如何控制自由裁量权的滥用成为城管行政执法中的焦点问题。一般认为，对“执法自由裁量权”实施约束的有效原则是“合理”与“合法”原则。在具体执法时，“合理”与“合法”原则的认定，往往交织在一起，这就对城管的执法水平提出了更高的要求。合理性的要求是合乎法的原则、法的目的、法的精神、法的本意的要求，事实上它涉及到更深层次的合法性的问题。

最后，程序合法性是城管人员不得不慎重对待的问题。除了法律规定的紧急情况外，城管执法机关做出涉及摊贩合法权益的行政行为之前，应当告知摊贩拟做出决定的事实、理由、证据和依据。并给予其陈述和申辩的机会，听取当事人的意见，对合理的意见和要求，行政机关应当采纳，保障当事人的陈述权和申辩权。只要做到事实清楚、证据确凿、程序合法，就为当事人顺利接受行政处罚至少提供了心理上的帮助，以此引导其行为方向，有效化解城管执法中被管理人和执法者间的矛盾，营造和谐的执法环境。