土地整理项目管理模式初探(1)

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摘要：目前对土地整理项目的管理都会通过“立项——设计——施工——验收”这几个过程，当然中间还会有工程投资的控制、工程监理的介入以及一系列相关政策的处理等，这是一个较为复杂的管理过程。本文基于作者从事土地开发整理的工作实践，试图分析归纳出一套符合我国国情，切实有效的土地整理项目实施过程的管理模式雏型，使得整个土地整理项目的实施能摆脱旧有形式的盲目性、被动性和不规范性，形成一套有效的规范管理方式，并达到土地整理管理工作者在将来的项目实施管理过程中有的放矢、有章可循的启发性效用。（本文所指土地整理主要是指农用地整理。）

一、前言

我国是一个人口大国，近几年来随着经济的迅速发展和人口的迅速增长，非农建设用地量的激增与有限的土地资源已成为一对较难克服的矛盾。要在保持经济增长的同时，严格控制人口的增长，切实做好自然资源的保护，十分珍惜、合理利用每一寸土地，已成为根据我国国情和长远发展的战略目标。为提高土地的利用率、加强土地效益的产出，党和国家把土地整理这项工作摆到了重要位置，不断加强国土资源管理的力量，成立了国土资源部土地整理中心，专门负责土地整理这项工作，并相继出台了这方面的一系列相应的政策。土地开发整理事业在不到五年的时间里，已得到轰轰烈烈的开展。全国各地也相继出台了土地整理的各种地方性政策、法规和有关管理条例办法。然而从总的情况来看，有关的条例、法规特别是管理办法基本上都未摆脱随机性、功利性，缺乏长期性和规范性，内容与形式多种多样五花八门，没有形成一套较为规范化的管理模式，这是摆在土地整理工作实施管理者面前一个值得研究和探索的问题。应尽快地总结探索出一种有效的实施管理模式，以摆脱土地整理项目管理过程中容易出现的盲目性和被动性，使管理工作尽快走上一条规范的道路。为使今后的土地整理项目在管理过程中做到有的放矢、有章可循能起到指导作用。因此，我们从事土地整理的管理工作者急需加强此方面的研究与探索，以利于土地整理工作的规范管理。

二、现行管理模式的剖析

1、对土地开发整理的主要目的和意义不够明确，存在着政治上的功利性，容易产生应付任务的现象。由地方政府及基层组织确认某区块进行土地整理，这种方式缺乏可行性研究和科学的论证，存在着一定的盲目性。
2、行政命令要求各基层组织实施，作为政府的一项行政任务来落实或者是为一届政府在任期内完成某项目标来实施。缺乏民众的热情，民众对项目工作的理解认识不够，虽然知道这是一项民心工程，是政府为民众办实事的好事，但一涉及到个人利益的时候就会产生消极、被动、抵触的情绪，难以让民众积极投入配合到这项工作上来，有的农民甚至会在实施过程中提出一些无理的要求，如我市有个土地整理项目在实施过程中，由于运输建设材料的拖拉机要经过该村自建的道路，有的村民居然拦车挡道，不让运输建设材料的车辆通行，理由是让这些车辆的通行会使该道路损坏；土地整理工程村民也能做，为什么一定要招投标让外地人来做，容易使组织实施者陷入被动状态。
3、土地整理无偿投入，投入多少不是按项目建设需要来确定，而是按投入的资金来确定任务。因此，难免会造成工程建设的质量和数量达不到群众的期望。如我市高桥镇土地整理项目实施时，有几个村有些地方的沟渠路因经费有限，未作规划设计，两村纷纷提要求给予增加工程。
4、土地开发整理过程缺乏规范的管理，任务重、管理人员少，业务水平参差不齐，缺少规范的管理依据和手段，难以确保质量和数量，容易产生投机取巧、偷工减料的现象。如：在公路路边，村子边的工程做得像模像样，偏远地带就少做多报；设计中为浆砌块石档土墙，施工者在无人监管时，变成了干砌块石挡土墙，仅在正面缝内灌少许砂浆，光看表面无法发现这些问题。形成的质量无保证，无验收的统一标准和投入的技术规范依视觉效果为准，容易出现偏差的现象。
5、资金管理缺乏主体的延续，土地整理中心机构未能完全形成一个系统，尚有待于建立健全，未能实行项目法人制，对资金的投入管理未实行按项目管理。
6、没有规范的管理方式，容易在管理上出现漏洞，为腐败现象的产生提供温床。