审计机关审计项目直接成本管理

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　　《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》第五条：“审计机关制定年度审计项目计划时，应当考虑审计项目的时间、经费和人员要求……”及第十五条：“确定审计目标时，应当考虑下列因素……（五）审计的时间和经费预算……”已经提出了对成本管理的要求，要求各级审计机关对每个项目测算出比较准确的审计成本，并且在审计过程中加以控制。《审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法》（审办发[2005]35号）第八条至第十二条，也提出了要实行项目预算管理，加强审计成本控制。可见，有关审计成本的问题已提上审计机关日程，需要对审计成本的有关领域进行研究。由于审计机关成本的内容非常丰富，本文仅初步探讨审计项目直接成本管理的几个基本问题。

　　一、审计项目直接成本管理的概念

　　广义的成本是一个经济范畴，指人们在经济活动过程中，为达到一定的目的，而发生的各种人、财、物、时间、信息、机会等资源的价值牺牲或付出的代价。狭义的成本是一个价值范畴，指人们进行一项活动时发生的全部支出的对象化了的货币表现。

　　审计机关成本也有广义与狭义之分。从管理的角度看，广义的审计成本是与审计机关行使审计职责有关的一切价值牺牲。它涵盖了审计机关在一定时期内可控的、不可控的所有外部成本和内部成本，不可控的外部成本有审计体制成本、环境成本等。狭义的审计成本是审计机关全部支出的对象化了的货币表现。它是审计机关可控制或施加影响的成本。

　　审计机关审计项目成本是指审计机关在项目审计过程中产生的全部支出，包括所投入的人力、物力、资金、时间等，以审计项目(包括审计调查)为归集对象的货币表现。按照完全成本法，一个具体审计项目的成本可分为直接成本和分摊的间接成本。审计项目直接成本就是能直接算进项目成本里去的成本。按成本构成的不同，它主要表现为项目执行单位的审计组进行审前调查、现场审计的外勤审计成本和为该项目进行非现场工作的内勤审计成本。项目成本中分摊的间接成本就是间接为审计项目服务而产生的成本。

　　审计机关项目直接成本管理就是对审计项目的直接成本进行组织、计划、预算、核算、分析、监督、评估、考核和奖惩，尽可能地降低成本的一种科学活动。

　　二、审计项目直接成本的计划与预算

　　（一）审计项目直接成本的计划

　　审计计划对执行审计项目起龙头作用。进行审计项目直接成本管理，首先在审计计划阶段就要对项目直接成本有一个科学的计划。

　　在审计计划的前期调查时，要通过搜集、研究成本信息，走访有关部门，召开专家学者咨询会，征求署机关各业务司、派出机构及地方审计机关意见等方式，对各计划项目直接成本进行严谨的可行性论证。明确项目的直接成本构成要素的内容，要在项目计划中列明每个项目工作天数、工作人数、工作量、外勤审计经费的计划，然后按一定的财务计算方法来初步估算各项目的计划直接成本。

　　在编制了项目直接成本计划后，计划部门应该进行综合平衡，充分考虑成本效益原则。对于总计划直接成本太高的审计项目，首先要分析原因，如果是由于其直接成本构成要素不可控制造成的，则进一步分析该项目的社会价值。如果这个项目确实具有深远的政治意义或重大的社会效益，或者是党委、政府、人大批办、交办的重要事项，即使其计划直接成本过高，也要将该项目列入年度计划。如果计划直接成本太高是由于项目的直接成本构成要素控制不严造成的，则计划部门应重新估算项目的工作天数、工作人数、工作量、外勤审计经费，重新计算项目的计划直接成本，直到将计划直接成本控制在合理的范围内为止。

　　制定计划时，遵循“全面审计，突出重点”的原则也是控制成本的好方法之一。在不影响独立性的前提下，计划安排的项目要尽可能就地就近。对能采取送达方式审计、联网审计的项目，就不要就地审计。或者可视工作需要，采取送达审计与就地审计相结合的方式。如德国联邦审计院，有三分之二的项目是采取送达方式进行审计的。

　　（二）编制审计项目直接成本的预算

　　预算是成本控制的一种好的方式。如澳大利亚审计署，政府年度审计计划的编制就包括审计经费预算。审计经费预算来源于每个具体项目成本费用的总和。每个具体项目的成本费用又是根据项目要达到预期目标所需的工作量计算得出的。德国联邦审计院每年编报的预算中，人员经费占80%，其他经费（如交通费、电话费等）占20%。

　　审计经费是由审计项目决定的，审计机关要细化预算，就要以审计项目预算为基础。审计项目预算又是以审计项目计划直接成本估算为基础的，要将估算的项目计划直接成本纳入项目预算中。实行定额预算是预算管理的最主要方式，要根据工作需要，以项目任务为依据，按照项目直接成本与项目的性质、类型、规模等相匹配的原则核定项目人员和时间，由人员和时间定工作量，再由工作量核定直接支出预算定额，这就是“三定”。不能单纯地以工作人员人数为基数来核定。

　　在安排直接成本计划时，有两个重要导向，一是目标导向，即以审计机关每年应履行的职责和应全面实现的审计目标为导向来安排。用投入产出术语表达，就是产出既定，使投入的资源最小。二是条件约束导向，即以现有的有限的审计资源如工作人数、工作时间、经费预算等条件约束为导向来安排。用投入产出术语表达，就是投入资源既定，使产出最大。这两种导向有时是矛盾的。一个科学的直接成本计划，应能将二者融合起来。对于署计划、地方各级向下下达的审计计划和批办交办事项，应以目标为导向定成本计划；对于署派出机构和地方各级审计机关的自定项目，应以条件约束为导向定成本计划。

　　当前，计划编制部门需做以下两项基础工作：一是建立被审计对象信息分析系统。这个系统应由被审计对象信息资料、历年审计成本基础数据资料如不同类型项目工作量的测算数据、外勤审计实际工作量、外勤经费实际支出数据等几部分组成。二是建立专家咨询系统。要有一个外部专家和内部专家的咨询渠道，能及时征求、反馈专家意见和建议。

　　每年初，计划部门将本年的计划项目及其中属于本年的直接成本计划一并下达。各级审计机关在接到项目直接成本计划后，可以将直接成本计划进行第一次分解，落实到机关内部各职能部门或项目主审个人，使其明确各自在执行过程中的经费预算。

　　三、审计项目直接成本的控制

　　审计项目直接成本的控制是通过合理配置资源，力求以最小的直接成本，最有效地实现审计目标。它是直接成本管理中的重中之重。审计机关控制直接成本的主体包括机关的领导、计划部门、财务部门、业务部门等，他们既共担控制成本的职责，又互相牵制和制约。如领导要组织、指挥和协调，制定一套合理的成本制度等。计划部门要平衡各计划项目的时间和人数，制定项目计划成本等。财务部门要审核各项支出的真实性，核算项目实际成本等。各项目执行部门要在保证工作质量的前提下，控制工作人数和时间等。可将上述各主体的控制工作归纳为两个最为关键层次的控制。

　　（一） 项目执行单位、审计组层次的控制

　　项目执行的过程，就是落实直接成本控制的过程。项目执行单位、审计组要做好以下几项控制工作：

　　1．预测直接成本

　　控制直接成本绝不是简单地降低直接成本，而是先要满足几个重要的条件，如控制审计项目质量，实现审计目标，取得最大的审计成果，将审计风险限定在可接受水平上等，然后再尽可能地降低直接成本。要满足以上条件，最好的办法是由项目执行单位、审计组预测直接成本，预测的目的是为审前调查编制直接成本概算和正式审计前编制直接成本预算奠定基础。这种预测与计划部门在项目立项时的直接成本的可行性论证有所不同，它更全面、细致，更接近实际。

　　预测时要考虑直接成本与被审计单位的规模、业务的复杂程度、被审计事项的时间范围、业务范围、要审查的交易总金额、交易余额、帐户数、记录数、抽样的样本规模、参加审计的人数、工作时间、具体审计步骤、审计取证的方式方法、审计风险、重要性水平、审计成果等的关系。项目执行单位、审计组可运用数学、统计学等更加科学的方法，如建立各种数学模型、公式、坐标轴图表、象限图表等，近似精确地预测直接成本。

　　2．分析影响直接成本的因素

　　在审计工作中，可以通过分析影响直接成本的各种主要因素，选择采取多种方式降低直接成本。影响直接成本的因素涉及审计机关内外的很多方面。有些是审计机关短期内无法施加影响的，如被审计单位总部及分支机构的地理分布情况，被审计单位所在部门或行业的环境等。有些是审计机关只能施加有限的影响，如被审计单位配合审计的情况等。审计外勤工作时间在很大程度上取决于被审计单位的配合情况，如果被审计单位配合不好，将增加成本。审计组长、主审在进点时，要与被审计单位的领导及有关人员充分沟通。必要时可采取一些审计法中规定的措施，力争对方配合。

　　3．控制直接成本的具体措施

　　（1）做好审前调查。细致周密的审前调查是编制审计方案、有效选择审计重点的基础。一方面要摸清总体情况、业务流程，另一方面要做深做细，要初步把握住被审计项目存在的几方面主要问题，掌握管理上的薄弱环节。对一些重点问题，审前调查可以搞清楚的，能达到实施审计深度的，可实行试审，以解剖麻雀，基本达到审计取证的要求。只有进行了充分的审前调查，才能在正式审计时集中力量，直奔主题和重点，从而减少现场审计时间。对于异地审计项目，能节省大量的差旅费。

　　（2）编制好审计方案(包括审计工作方案和审计实施方案)。一个优秀的审计方案，可对成本的控制起至关重要的作用。所以要制定和比较不同的审计方案，从中择优。审计方案不仅要目标明确，还要指标详尽，并尽可能地量化。尤其是审计实施方案。按照6号令的要求，具体实施方案是对拟实现的审计目标以及审计程序的性质、时间和范围的进一步说明和详细规划。从成本管理角度看，就是要在实施方案中制定时间、人员和经费等成本构成要素的具体方案。审计组长或主审要利用现代项目管理的知识和理念，用工作分解结构法（WBS），将预测的直接成本进行第二次分解，按工作量自上而下逐步分解至每个审计步骤、每位审计人员。在时间安排上，要根据项目要求完成的最后期限，采用现代项目管理的关键路线法，制定可行的进度计划，要对现场取证、写审计日记和工作底稿、中期汇报、业务会议、分析证据和底稿、报告初稿、报告征求意见等工作所耗费的时间及各审计事项的最迟开始时间、最早结束时间等做出具体安排；在人员安排上，必须合理搭配有不同专长的各类人，明确完成任务需要什么样的人，各类人的具体人数；在经费的安排上，要编制审计外勤经费预算等。

　　（3）加强现场审计管理。现场审计成本控制的核心有三个：一是抓审计重点，二是抓过程控制，三是抓审计组团队管理。抓审计重点就是在落实审计实施方案的基础上，重点审计那些涵盖了被审计项目的主要经济活动领域，足以实现审计工作目标的重大事项，如金额大、影响大的违法违规问题。抓过程控制就是合理地设计职位，明确地赋予权限，有效地配置资源，设定和执行审计事项操作标准，完善内部监督机制，进行责任追究，纠正疏漏和错误。抓审计组团队管理就是要建立矩阵式的组织结构，进行分工和协作；建立审计组长与审计小组（人员）之间、审计小组之间、审计人员之间快速畅通的沟通机制；建立激励机制等。审计组要严格履行实施方案中的时间和人员安排，便于审计组长和主审随时掌握情况。如遇到需要增加人员、时间等的特殊情况，要对实施方案的指标进行调整。

　　（4）进一步改进审计方式方法。在方式上，能就地取证的不到异地取证，不能就地取证的可考虑采用协查或函证。审计步骤必要时也可适当简化。在方法上，应由帐项基础审计、制度基础审计向风险基础审计过渡，减少直至避免详细测试。充分利用内部控制评估、风险评估、抽样审计等一些先进的方法。将重要性水平的运用、分析性复核的运用贯穿于整个审计实施过程。对一些不重要的项目，用分析性复核程序代替详细测试等。当前要大力提倡的是计算机审计，现代计算机审计从总体把握、模型分析两方面有效地解决了审计重要性判断、审计风险控制等难题，从根本上节约了直接成本。因此，凡是有条件的项目，应尽可能多地运用计算机审计。

　　（二）整个审计机关系统层次的控制

　　整个审计机关系统这个层次对直接成本的控制，主要做好以下几项工作：

　　1．控制审计人员的数量和质量。审计人员数量是直接成本的构成要素，审计人员质量也决定着工作时间的长短，从而对直接成本产生影响。控制人员数量，主要是调整审计人员数量和合理配置人员结构。控制人员质量，主要是努力提高审计人员的政治素质和业务素质等。

　　2．建立整个审计系统的审计人才库。至少有三个层次的人才库：一般审计人员、审计专家、高级专家。并且这个人才库应该是动态的，不断更新的，以便于为优化成本而在系统内随时调配人员。

　　3．试行审计项目招标制、合同制和项目主审资格认证制度。招标有多种形式，如审计工作方案招标、审计组招标、主审招标、审计实施方案招标等。通过招标，选择最优的直接成本。目前审计项目采取的是主审负责制。不同的人担任主审，审计项目的直接成本是不同的。因此，主审的资格和能力需要由审计机关给予考核和认证。

　　4．实行整个审计系统的信息共享，以避免重复劳动。

　　5．研究开发实用的审计项目直接成本控制软件。将计划阶段的直接成本可行性论证、实施阶段的直接成本预测等技术含量较高的控制步骤嵌入到软件中去，以降低控制难度。

　　四、审计项目直接成本的考核

　　所有的审计项目，原则上做到项目立项有直接成本计划，正式审计前有直接成本预算，项目结束后有直接成本决算，以促进规范的“预算有约束、执行有标准、决算有考核”的成本管理体系的形成。

　　审计机关应建立总量控制、节约奖励、超支惩罚的经费管理制度，并与年末各审计项目的评比挂钩，使直接成本控制与审计组、审计人员的切身利益相联系。年度决算后，各级审计机关要结合项目审计结果，分析评价项目成本，评估项目成本计划执行的有效性。对实际成本低于计划成本的项目应给予适当奖励，如发放奖金、在参加优秀审计项目评选时加分、推广其先进经验等。对实际成本超出计划成本的项目，要查找原因。最主要原因无非是两个，要么是定额和成本计划不科学，要么是成本计划执行不力。对于前者，要责成计划部门会同各职能部门重新研究确定。对于后者，要将实际成本进行第三次分解，分解至机关内每个人，看看造成成本过高的具体责任人是谁。然后依据一定的标准，追究责任人的责任。每年还要将实际成本与奖惩情况在系统内公布，这样才能真正做到奖优罚劣。

　　德国联邦审计院现在每年都将经费支出（包括人员经费、公用经费等所有费用）分解至每位员工，员工可以清楚地看到自己的工作成本。2002年度，联邦审计院经过测算，得出审计院的局长、处长、审计员的平均工作成本分别为181、113、101欧元/小时。 （作者：审计署审计科研所 卢益群） 项目管理论坛