中国中铁关于加强作业层队伍建设的指导意见

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　　中国中铁关于加强作业层队伍建设的指导意见

　　为深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神，全面深化企业改革，推动工程项目精细化管理，创新施工组织管理体制机制，现就加强作业层队伍建设，规范作业层队伍管理、推进作业层实体改革提出如下指导意见：一、加强作业层队伍建设的重要意义  

　　(一)是企业战略发展的根本需要。从上世纪80年代中期推行项目法施工以来，企业取消了段队两级组织机构，逐步演化成为管理技术密集型企业，通过大量使用社会劳务企业和队伍，完成工程项目的施工任务。这种施工组织管理方式，对扩大企业经营领域、放大施工生产能力，推动企业规模的快速发展，发挥了巨大作用。但随着企业发展和建筑市场的不断规范，也暴露出明显弊端。由于企业没有自己的骨干施工队伍，在一些重点工程、关键工序、重要部位和环节上管控不到位，被劳务队伍所左右，甚至搞“退场经济”，不仅严重影响了经济效益，而且造成了企业施工生产能力的不断退化。因此，必须要通过加强作业层队伍建设，建立自己的骨干施工队伍，使作业层管理完全受控，牢牢掌握施工生产的主动权，这是我们企业战略发展的根本需要。

　　(二)是工程项目精细化管理落地的基本前提。全面推行工程项目精细化管理的各项要求能否真正落实到项目，关键在作业层队伍。目前，企业所使用的协作队伍管理水平和施工能力与精细化管理的要求差距很大，很难做到标准化、规范化管理，直接影响了精细化管理的落实。因此，必须通过加强作业层建设，在生产一线逐步建立和培育一批适应精细化管理要求的作业层队伍，推动精细化管理的落地生根。

　　(三)是确保工程项目安全质量的重要保证。目前，企业工程项目的工期、安全、质量、环保等压力越来越大，但还有相当数量的工程项目存在着以包代管、包而不管等突出问题，加上协作队伍安全质量意识淡漠，管理松懈，“三违”问题突出，导致各类安全质量事故频发，给企业带来了严重的经济损失和信誉影响。因此，通过加强作业层队伍建设，实现规范有效的管理，把具有较高综合素质的职工充实到生产一线，对确保工程项目安全质量，防控和化解各类风险具有重要作用。

　　(四)是提高企业经济效益的重要基础。近年来，企业的营业规模大幅增长，而利润水平却增长缓慢。其中既有建筑市场竞争激烈、价低利薄，企业管理粗放、效益不高的问题，也存在着人工成本大幅攀升，协作队伍大量侵蚀项目利润的问题。目前，企业使用的劳务人员年龄老化、素质低下，人工费用不断上涨，有的已经超过机械使用成本，“人工荒”的问题日益突出，造成项目利润大量流失，甚至严重亏损。因此，必须要通过规范作业层队伍管理，使项目成本得到有效控制;同时通过作业层实体改革，让生产一线职工真正受益，从而实现企业和员工的双赢。

　　(五)是推进企业规范经营的必然要求。今年以来，住建部、人力资源和社会保障部先后印发了加强和完善建筑劳务管理、建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理和劳务派遣暂行规定等办法，对建筑工程施工承发包方式和企业劳动用工行为提出了明确要求。因此，我们必须要下决心变革目前的作业层队伍组织管理方式，彻底纠正在劳务分包和劳务管理方面的违规现象，这是企业依法合规经营的迫切需要。

　　(六)是探索混合所有制经济的重要途径。积极发展混合所有制经济是企业深化改革的重要方向，推进作业层实体改革，有利于实现企业劳动、资本、技术、管理等生产要素的优化组合，有利于充分调动生产一线员工的管理和生产积极性。同时，通过组建作业层实体的改革实践，进一步探索和推进三级施工企业混合所有制的多种实现形式，逐步建立以市场为导向的产权新结构和管理新机制，这是企业战略发展的重要途径。

　　二、加强作业层队伍建设的总体要求、遵循原则和主要目标

　　(一)总体要求

　　以党的十八届三中、四中全会精神为指导，以全面深化改革、调整生产关系，解放生产力为导向，通过加强作业层队伍建设，进一步规范作业层队伍管理、推进作业层实体改革，逐步形成以我为主的核心层、受我所控的紧密层、为我所用的普通层等类别齐全、专业多样、层次合理的作业层组织管理体系和管控机制，牢牢掌控施工生产的主动权，确保工程项目精细化管理全面落地，确保安全质量有序可控，不断提高企业经济效益，为企业持续健康向前发展奠定坚实基础。

　　(二)遵循原则

　　加强作业层队伍建设，规范作业层队伍管理、推进作业层实体改革要遵循以下五个方面原则：

　　1.依法合规、规范管理的原则;要适应国家建筑行业和劳动用工相关政策法规的要求，规范企业经营管理行为。

　　2.统一规划、配套实施的原则;要与深化企业改革、推行工程项目精细化管理、三级施工生产型企业标准配备建设的各项目标要求相配套，统一规划，同步实施，相互促进。

　　3.改革创新、大胆探索的原则;要勇于突破现有的作业层管理体制机制，构建适应市场竞争要求的新的施工组织管理方式。

　　4.强化管控、提高效益的原则;要坚持以强化对作业层有效管控为重点，确保施工生产安全质量，提高工程项目的盈利能力。

　　5.统筹兼顾、互利共赢的原则;要有效调动社会资源、企业员工各方面的积极性，实现互利、互惠、共赢。

　　(三)主要目标

　　力争用3年左右的时间，通过加强作业层队伍建设，规范作业层队伍管理、推进作业层实体改革，实现以下八个方面的主要目标：

　　一是真正掌握施工现场和作业层管理的领导权、主导权、指挥权和控制权。通过加强作业层队伍建设，使企业施工现场的领导权、工程项目建设工期、安全、质量和效益的主导权、施工生产的指挥权、对各类作业层队伍管理的控制权完全掌握在企业手中，彻底扭转“受制于人”的被动局面。

　　二是基本实现作业层队伍“以我为主、受我所控、为我所用”。建立形成以我为主的核心层、受我所控的紧密层、为我所用的普通层，使不同类型的作业层队伍得到规范有效的管理，构建企业新的施工组织管理模式。

　　三是培育建设一批企业施工生产骨干队伍。培育和建立一批自己的队伍，在关键工程、专业性强、质量要求高、安全风险大的施工领域和工序上基本实现由企业核心层队伍承担，企业的急难险重任务由企业核心层队伍完成，施工生产的主动权由企业掌握。

　　四是实现作业层队伍管理使用的依法合规。全面落实国家和有关部委的各项法规要求，全面规范企业工程分包、劳务分包及劳务企业用工行为，杜绝大包、转包、挂靠，纠正违法发包、分包、“卖牌子”以及假分包、实大包等违规行为，实现企业依法合规经营。

　　五是推动企业工程项目精细化管理的落地。全面落实精细化管理的各项制度要求，增强企业管控能力，提升资源配置能力，工程项目精细化管理取得明显成效。

　　六是实现企业安全质量管理全面受控、本质安全。有效落实企业安全质量管理制度、标准和要求，安全质量事故得到全面遏制和降低，安全质量基本受控，基本实现企业本质安全。

　　七是全面提升作业层人员的思想政治素质、业务素质。进一步加强作业层党建思想政治工作，推进协作队伍党群工作协理员工作，坚持“五同”管理，提高劳务人员的职业道德、综合业务素质和施工作业能力，营造同心同向的发展合力。

　　八是为深化企业改革、推进混合所有制经济奠定基础。三级施工生产型企业和作业层人员结构得到明显改善，基本达到标准配置，标准化、规范化水平明显提高，企业资产状况明显改善，盈利能力明显增强，经济效益明显提高，全面促进企业转型升级，为发展混合所有制经济创造条件。

　　三、加强作业层队伍建设的主要途径和方式

　　要按照住房城乡建设部《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》、《建筑业企业资质管理规定》、人力资源和社会保障部《劳务派遣暂行规定》等法律法规和股份公司相关要求，全面规范作业层队伍管理、推进作业层实体改革，创新企业施工生产组织管理模式。

　　(一)搭建加强作业层队伍建设的两大刚性平台

　　加强作业层队伍建设，必须构建施工劳务企业、专业化分公司两类刚性平台，为作业层队伍、作业层实体依法合规吸纳、培养、提供高素质的合格劳务人员;为工程项目提供专业施工分包、专业机械设备租赁、技术、物资服务。

　　1.组建或改造原有企业控制的劳务公司为施工劳务企业。施工劳务企业是由三级施工企业为主体，通过适当参股、有效控制的劳务型公司。各三级施工企业必须要建设1-2个企业能有效控制的施工劳务企业，搭建依法合规的劳务用工平台。主要是通过市场化的方式，为工程项目的施工生产提供劳务人员来源和作业层队伍支持。

　　一是施工劳务企业的出资注册、管理人员和劳务人员的劳动关系要依法合规，并按照国家法律法规规定取得劳务施工资质准入资格。

　　二是原则上三级施工企业不能控股施工劳务企业，但要派出得力的管理和技术人员对施工劳务企业进行实质性管理。

　　三是施工劳务企业用工的主要来源可采用定单式培养方式招用劳务工，或与民风淳朴的劳务输出地建立长期稳定的劳务用工合作关系，吸纳社会劳务资源，也可以招收优秀大中专、技工学校毕业生进行培养。

　　四是施工劳务企业对所属劳务队伍和劳务人员的使用，采取与工程项目部签订以人工费及管理费为主的劳务分包合同，按照成建制、动态的方式，派往工程项目部，委托所属的综合作业队、专业作业队、作业层实体进行统一管理，并统一代发工资。劳务队伍不允许挂靠社会劳务企业，10%的“三性”用工人员也必须纳入施工劳务企业规范管理。

　　五是要加强对施工劳务企业的规范管理，建立健全劳务人员管理、班组管理、薪酬、培训、考核、晋升、转录等组织化管理体制，实行分类管理，实现有效控制。对进入企业核心层的劳务人员，经过三年以上培养考核，可优先转录为主体企业正式员工。

　　2.组建或加强现有的专业化分公司。专业化分公司是由三级施工企业组建，以企业专业管理人员、专业技术骨干、技术工人组成管理层和主要技术操作层的专业化经营管理的一级组织。专业化分公司是由三级公司组建的，包括组建生产型和服务型专业化分公司。生产型专业化公司是直接参与现场施工，经营管理资产设备的生产经营单位。服务型专业化分公司是做好相关生产资源要素的管理服务工作，承担公司部分资产的经营管理单位。

　　(二)构建加强作业层队伍建设的分类规范管理体系

　　加强作业层队伍建设，要按照“分类建设、规范管理、有效控制、互为补充”的要求，进行系统化、组织化建设和规范。

　　1.建设“以我为主，管控到位”的核心层。核心层是以企业技术、管理人员和自有技术工人为主组建或由企业有效控制的作业队伍，包括综合作业队、专业作业队和作业层实体。主要承担质量要求高、安全风险大的工程和影响质量安全的重要过程和关键环节的施工作业。

　　一是组建或改造现有的架子队、自建型工班为综合作业队。综合作业队是由三级施工企业组建，以企业管理、技术、安质等骨干人员为主，吸纳部分社会劳务人员，按照动态组建配置的自有的作业层组织，主要承担企业质量要求高、安全风险大的关键工程领域和工序施工任务。综合作业队按照工程施工需要由三级施工企业派往工程项目部，与项目部签订内部经济承包合同，在项目部的统一管理下，负责具体施工组织管理，所负责管理的劳务班组，来源于企业有效控制的劳务施工企业提供的成建制劳务人员，对劳务人员实施直接管理并代发工资。

　　二是组建或加强专业化作业队。专业作业队是专业化分公司按照工程项目施工需要，刚性与动态相结合、动态为主组建的成建制作业队，由专业化分公司派遣到项目，与项目部签订内部经济承包合同，承担企业重点工程、关键工序(如隧道机械化作业、桥梁基础、盾构、铺架等)专业化施工;或由专业化分公司按工程项目施工需要，组建专业站、厂、室，以内部经济承包方式，为工程提供混凝土、设备租赁、检验检测、物资、技术等服务。专业作业队所需的一般劳务人员，由施工劳务企业提供，与专业化分公司签订以人工费及管理费为主的劳务分包合同，并由专业作业队统一管理、代发工资。

　　三是组建或改造现有的架子队、劳务班组为作业层实体。作业层实体是由三级施工企业组建，以企业员工为主体、企业参股，以员工的劳动、管理、技术和资本联合为主要形式、吸纳部分社会人员和社会资本作为补充的经济联合体组织。或将企业现有的架子队、专业化分公司通过股权化改造组成法人实体，或通过企业参股、员工出资入股对有条件的社会劳务企业进行改造，组建成非控股的企业长期稳固、互利共赢的法人实体。

　　2.巩固“受我所控、合作共赢”的紧密层。紧密层是长期跟随企业参与工程建设任务，与企业建立了相互信任的合作关系的社会化劳务企业，主要以专业分包和劳务分包方式承担专业要求强、安全质量要求高，施工难度大的关键工序和环节的施工任务。

　　一是要严格执行劳务企业资格准入制度，紧密层劳务企业应取得股份公司的准入资格，进入《合格劳务企业名录》。

　　二是要坚持实行市场化选用，分包队伍的选择要依法合规，公开竞标;实行“四个集中”(集中准入、集中选择、集中年审、集中发布)和“两个统一”(统一管理流程、统一评价标准)，依法签订劳务分包合同，严格执行劳务分包限价标准，做到先签合同后进场。

　　三是要加大现场作业过程管控，严格实行施工技术交底、施工作业现场监控，工程进度、安全质量的动态管理和考核，严格执行劳务结算支付制度，做到“四不结算”、“五不付款”，积极推进劳务企业信息化建设，实现劳务企业管理信息共享。

　　四是要完善劳务企业考核评价体系，加强劳务企业履约情况的量化考核，实行动态管理，加大激励约束，严格实行准入和退出机制。

　　五是要坚持平等互利的原则，在市场化竞争的前提下，对优秀分包企业给予适度倾斜，积极与有实力的分包企业建立长期合作、互利共赢的战略合作伙伴关系，实现共同发展。

　　3.规范“为我所用、市场化选择”的普通层。普通层是企业按照工程施工生产实际，以市场化方式使用的“证照齐全”、具备相应资质的劳务分包企业，主要为企业承担一般性工程、施工难度小的工程项目。

　　一是严格劳务企业资格管理，劳务企业应具备法人主体资格，信誉、能力和相应的资质证照，施工企业不得将工程分包给个人和不具备相应资质或安全生产许可的分包单位，严禁劳务企业违法分包及挂靠行为。

　　二是要严格落实劳务人员实名制管理，登记身份信息、培训和技能状况、从业经历、考勤记录、诚信信息、工资结算及支付等情况，强化劳务企业对劳务人员的岗前培训、持证上岗、工资发放的监督管理，指导和督促劳务企业依法规范管理。

　　三是要加强对普通层劳务企业的信用管理，纳入劳务企业组织管理体系，严格履约考核、信誉评价，对信用好的给予优先评级，信誉差的要及时予以清理。

　　四是要全面规范企业用工管理，对劳务公司以派遣方式将劳务人员派往项目部和作业层队伍等不规范行为进行清理，尽快规范为劳务分包，严禁与劳务人员个人签订劳动合同。项目作业层确需“临时性、辅助性和替代性”的派遣劳务人员，要严格按照“三性”规定并严格控制劳务派遣用工数量，在2016年3月1日前将使用的劳务派遣人员数量降到用工总量的10%以下。

　　(三)加强作业层队伍建设的时间和步骤

　　加强作业层队伍建设，按照三年分三步走的目标予以推进：

　　1.到2015年底实现初步规范，全面杜绝转包、挂靠和违法发包、分包行为;三级施工企业建立一至二家企业有效控制的施工劳务企业，形成一批综合作业队、专业作业队、作业层实体等核心层队伍。

　　2.到2016年底实现基本规范，全面规范分包企业的分类管理，实现重点工程、关键领域施工任务主要由核心层队伍承担。

　　3.到2017年底实现根本规范，基本构建“以我为主、受我所控、为我所用”的类别齐全、专业多样、层次合理的作业层组织管理体系，实现企业作业层管理的全面受控

　　四、积极推进作业层实体改革

　　(一)作业层实体改革的极端重要性

　　作业层实体改革是股份公司新一轮深化改革重点之一，是与企业管理体制改革、推行工程项目精细化管理、劳动用工制度改革相配套的一项重大举措。通过作业层实体改革，让职工群众不仅能通过劳动获得薪酬，还能通过资本、技术和管理参与分配，真正给职工带来实惠，共享企业改革发展的红利，对于转换企业体制机制，调动广大职工群众积极性和创造性都具有十分重大的意义。各单位要解放思想，敢于突破，开创性地开展工作，确保工作顺利推进。

　　(二)作业层实体改革的基本要求

　　《股份公司组建作业层实体的指导意见》对组建作业层实体提出了基本要求，总体上是以我为主，由职工作为主发起人和发起人团队，主发起人和发起人团队要相对控股，股权设置要相对合理，采用混合所有制形式，成为在工商行政管理部门登记注册的企业法人。通过作业层实体改革，在生产一线逐步建立和培育一批适应精细化管理要求的核心层作业队伍，重点是为隧道、桥梁施工等专业性强，技术含量高的关键生产领域，关键施工环节提供作业服务。各单位要根据指导意见的基本原则和要求先行先试，大胆进行探索，逐步推开，不断完善。

　　(三)作业层实体改革的主要途径

　　一是由企业员工主发起，联合其他员工或社会资本按照指导意见的要求组建，普通员工的来源可以从企业有效控制的施工劳务企业中招聘，或者从大中专、技工学校招聘，也可以从长期使用的劳务队伍中招录优秀劳务工，还可以从民风淳朴的劳务基地招录。

　　二是由企业管理技术骨干以股权为纽带，对资源相对缺乏、但有一定实力、民风淳朴、讲诚信的劳务队伍进行改造，组建作业层实体，实现有效的管控。

　　三是对实力较强、具备条件的社会劳务企业、专业化公司，通过参股的方式进行改造，组建成作业层实体。

　　四是对现有架子队、自建型工班进行改造。以职工为主体，按合理股权关系整建制转换为作业层实体，作业层实体所需劳务工可以多渠道从社会招录。条件成熟时也可以把综合作业队、专业作业队整建制改造为作业层实体。

　　(四)作业层实体改革的有关政策

　　为鼓励扶持作业层实体改革，股份公司将实行以下优惠政策。

　　一是作业层实体的注册资金可以逐步到位。2014年3月1日起施行的《公司法》修正案将注册资本实缴登记制改为认缴登记制。因此，作业层实体发起人可以自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等。

　　二是作业层实体股权结构可以相对调整。在发起人和发起人团队相对控股的前提下，允许社会资本的入股比例有所突破，超过指导意见规定的比例应履行主体企业党政联系会议决策程序。

　　三是在作业层实体任务上要给予扶持倾斜。二级企业要制定对作业层实体任务扶持的相关实施细则，保证作业层实体任务的连续性。

　　四是对作业层实体分包限价给予优惠。分包价格在股份公司或本单位指导限价范围内，由主体企业和作业层实体协商确定，可以给予限价上限的优惠支持。

　　五是对进入作业层实体的员工可以保留职工身份。进入作业层实体的职工，原企业的职工身份仍然保留，根据实际情况可以回到主体企业工作。

　　六是对进入作业层实体的员工劳保权益予以保障。进入作业层实体职工“五险一金”由作业层实体代扣后转到主体企业统一缴纳。

　　七是进入作业层实体的员工退休后可以回到主体企业管理。作业层实体职工在退休时由原企业办理退休手续，纳入原单位与其他退休人员统一管理。

　　八是对作业层的员工在职业生涯发展上给予同等机会。作业层实体职工尤其是主要发起人和发起人团队的职工表现好的，经组织考察可以回到主体企业与其他职工一样提拔使用。

　　九是对作业层的员工在政治上一视同仁。作业层实体职工在党工团组织中可按组织程序当选党代会、工代会、团代会、职代会等各种代表，在企业评先评优时与正式职工有同等待遇。

　　十是对作业层实体的劳务工可以优先转录。对作业层实体的劳务工可按《中国中铁股份有限公司人才引进管理办法(试行)》规定的比例优先转录为正式职工。

　　(五)推进作业层实体改革的时间和步骤

　　推进作业层实体改革，按照三年分三步走的目标予以推进：

　　1.2014年9月--2015年9月完成第一批作业层实体试点工作。

　　2. 2015年9月--2016年9月，对试点工作进行总结，形成可复制、可推广经验，推进第二批作业层实体组建工作。

　　3. 2016年9月--2017年9月，作业层实体组建工作实现重要突破，实现建设目标，进入常态管理。

　　五、加强作业层队伍建设的组织领导

　　(一)加强宣贯，统一思想。各单位要认真组织各级领导班子和广大干部职工学习贯彻《指导意见》，深刻理解加强作业层队伍建设、推进作业层实体改革的重大意义，明确总体要求、原则、目标和任务，进一步增强紧迫感和责任感。要切实统一各级领导班子的思想，着力解决加强作业层队伍建设、推进作业层实体改革的认识、组建、操作方面的思想顾虑和畏难情绪，进一步解放思想、转变观念，坚定信心。要充分发挥各种舆论工具的作用，努力营造加强作业层建设的良好氛围。利用各种会议和培训班，强化宣贯培训，把广大干部员工的思想统一到股份公司的决策上来，调动和激发广大员工支持、参与的积极性和创造性，为加强作业层队伍建设、推动作业层实体改革奠定强大思想基础。

　　(二)加强领导，精心组织。要切实加强全公司作业层队伍建设的组织领导，股份公司和二级企业要建立主要领导挂帅、分管领导负责，职能部门参与的工作机构，全面负责作业层队伍建设的统筹协调、整体推进和督促落实。要强化顶层设计，结合企业实际，切实抓好作业层队伍建设的总体规划，系统设计和具体推进方案，扎实有序地推进。要建立报告制度，及时沟通信息，加强分类指导，总结推广典型经验。要充分发挥三级公司作业层队伍建设的主体责任，切实履行好职责，认真抓好本单位作业层队伍建设、作业层实体改革的实施方案、具体措施的落实。

　　(三)突出重点、狠抓落实。各单位要牢牢把握和推进好加强作业层队伍建设、推进作业层实体改革两大重点，按照股份公司提出的建立综合作业队和专业作业队标准和要求，尽快建立企业自己的队伍，规范已有的架子队、自建型工班，强化企业施工生产的掌控权;强力推进劳务队伍的组织化建设，选好用好优质、诚信、稳定的劳务队伍，杜绝转包、挂靠和违法发包、分包等违规行为，尽快规范企业劳务分包和劳动用工行为;加快推进作业层实体改革，积极抓好试点，大胆探索实践，勇于创新、敢于突破，促进作业层实体改革尽快取得突破。

　　(四)加强督导，落实责任。加强作业层队伍建设和推进作业层实体改革是一项艰巨的任务，必须加强督导检查，提高执行力，确保工作的顺利推进。各单位要按照《指导意见》的要求，对加强作业层队伍建设和推进作业层实体改进行专项督导，进行全面督查督办。对于在作业层队伍建设和作业层实体改革认识不到位、工作不主动的单位，要加大督导检查力度，限期进行整改;对执行不力、落实不到位的单位和领导，要按照相关规定追究责任，确保作业层队伍建设和推进作业层实体改革的各项工作落到实处。

　　(五)发挥优势，提供保障。加强作业层队伍建设和推进作业层实体改革是企业各级组织的共同责任。各级党组织要充分发挥在加强作业层队伍建设中的把关定向、动员组织、维护稳定的作用，引导企业正确处理加强作业层队伍建设与生产经营和员工队伍稳定之间的关系，确保加强作业层队伍建设各项改革措施的落实。各级工会、共青团组织要充分发挥桥梁纽带作用，积极做好改革的宣传发动和组织工作，做好广大职工群众的释疑解惑、心理疏导工作，从各自特点出发，广泛开展为作业层队伍建设献计献策的活动，努力营造加强作业层队伍建设的良好环境，确保作业层队伍建设的各项改革顺利推进。