浅议控制性详细规划

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         随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，我国的城市建设领域出现了新的情况，即土地使用权与所有权分离、国有土地的有偿出让与转让、房地产市场的出现、住房制度的改革等一系列的变化，使得各方关系更加复杂，众多矛盾不断出现，我国旧有的城市规划工作方法不再适应需要．在规划上，总体规划急需下一层次的规划来对它进行深化解释．而传统的详细规划着重于总平面布局和空间形体组织，缺乏整体性，无法深化总体规划，导致总体规划与传统的详细规划不论是时间上还是内容上的跨度越来越大；在管理上，规划与管理严重脱节，规划设计不能适应管理的需要．于是，我国规划界迫切需要一种能够承接总体规划与修建设计，联系规划与管理的全新的规划类型．
　　1986年8月，建设部在兰州召开了全国城市规划设计经验交流会，会上上海市城市规划设计院介绍了虹桥开发区规划，规划将整个地区分为若干地块，采取国际惯例对每个地块提出了八项指标，本次规划已初具控制性详细规划的雏形．此后，清华大学与同济大学分别在对桂林、厦门的规划工作中进行了通过建立指标体系来引导规划建设的探索．而广州市在街区规划中通过了《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》两个地方性城市法规，通过立法程序确立了街区规划的权威性．这些都对当时我国的城市规划界产生了广泛的影响，使控制性详细规划和传统的详细规划有了本质上的区别．1988年，《城市规划》编辑部和唐山市建委联合举办了控制性详细规划专题研讨班，广泛交流了国内的实践经验，系统介绍了国外的理论与实践，我国的控制性详细规划理论体系正式建立，并在此后的应用中不断完善．“控制性详细规划”的概念也被建设部在1989—1993年的城市规划工作纲要中明确提出，并列入1991年10月1日施行的《城市规划编制办法》中．
　　2讨论热点
　　2．1控规在规划体系中承上启下的衔接作用控规初期产生的一个很重要的原因就是为了解决总体规划与传统的详细规划之间跨度大、不好衔接的问题，因此当初的讨论焦点就集中在了控规的衔接作用上．有专家提出总规应为控规提供该地区在总规中的性质、地位等总体要求，及居住人口的大致规模和周围道路、工程管线的规划…来帮助控规起到衔接作用；而有的专家从理论上论证了控规必须具有衔接作用，认为总规是一种粗线条的规划，而传统的详细规划着重于总平面布局和空间形体的组织，需要控规在用地性质、土地使用强度、城市设计等方面进行控制2；还有专家从总体规划与详细规划、建筑规划、建筑设计、环境设计之间的联系和约束，联系实际详细论证了控制性详细规划应该起到的衔接作用．上述观点都强调了控制性详细规划的一大重要作用，即深化总体规划、分区规划的意图，把土地使用性质、各项配套的公共服务设施、市政公用设施具体落实到每一块开发建设的地块上．又把各项重要的规划设计要素抽象成明确的指标和设计要求，以作为下一步修建设计、建筑设计和建筑管理的依据l3一．
　　2．2地块划分及地块大小的确定主要意见有三种，第…种意见从控制指标的准确度考虑，认为地块的划分应遵循地块的使用性质单一原则；第二种意见从用地兼容性的角度考虑，认为地块划分应硝大一些；第三种意见从因地制宜的角度出发，认为地块大小划分应当该大则大，该小则小，不强求一律．地块过小只适应于零星开发，遇到超出地块规模的成片开发时应把几个小地块当作一个整体来统一规划，指标可取其加权平均值，而不受每个地块各原规划指标的限制_3J．经过各地控规工作的验证，第三种意见很好的体现了控制性详细规划的原则性与灵活性相结合的特点，更为适合我国的实际情况，在实际工作中也真正起到了指导控制作用．
　　2．3控制指标的确定方法一般有以下五种方法：①反馈法：试做形体布局的详细规划，然后结合土地有偿使用进行研究、调整、再将各项设计要素抽象和反算成明确的控制指标_3]．优点：直观、形象，使委托方便于理解与接受抽象的控制指标，很好的控制了城市的总体形象；缺点：工作量大，规划过程繁琐，规划成本高．②比较法：对各城市不同性质用地的现状和规划指标进行调查分析，为规划提供参考数据3．优点：直观，方便且较为实用；缺点：只能提供大概情况的参考，对各种特殊情况不能有效地反映．③标准法：根据城市总体规划或分区规划规定的人口容量，结合国家或地区有关人均规划建筑面积标准的规定，制定出总建筑面积标准，再推算出建筑密度、容积率、高度等指标l4j．该方法主要适用于以居住生活区为主的规划地段，而对其他区域则不大适用，且该方法对城市建筑的整体形象缺乏考虑，不利于城市总体形象地塑造．④容量法：根据居住条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施等现状，预测改造后的饱和容量，计算可能承担的人15I，进而确定各项指标_4j．优点：准确、严密，为可行性分析提供了方便；缺点：计算量大，且只适用于旧城改造与居住区规划，对城市总体形象也未能充分考虑．⑤经济法：通过对房地产开发经营的效益分析，计算出规划容积率的临界值，以此确定一系列控制土地使用强度指标l；也有通过对用地区位条件、交通条件及开发建设条件进行预测和分析，作出地价分析图，并结合开发费用的估算和房地产市场预测及分析，找出拆建比临界值，以此确定出土地使用强度控制指标3．该类型方法是单纯从经济角度考虑分析，较为片面．由于各地区实际情况不同，且各个方法均有长短，故较为科学的做法是恰当选取上述三种以上算法，将所得结果综合考虑，比较验算后制定出适宜于规划区的控制指标数值，该数值应该是个范围值．
　　2．4控制性详细规划的综合指标体系目前，控规的综合指标体系有三种分类法，按指标性质分为规定性指标和指导性指标；按构成要素分为土地使用控制指标和建筑空间环境控制指标；按城市建设活动分为土地使用控制指标、设施配套控制指标、建筑建造控制指标、行为活动控制指标四大类_5j．出于方便规划管理角度考虑，一般常用规定性指标和指导性指标分类法．规定性指标是指规划要求严格执行的控制管理要求，一般可以用量化的数字表示；指导性指标难以用量化的数字作出规定，或可有灵活性有待设计人员作一定创造而用建议方式提出的要求．根据我国土地使用权出让年限的规定，结合控制性详细规划的规划年限考虑，综合指标的制定宜一步到位．图1为规定性指标和指导性指标所包含的主要具体控制内容．由于各地实际需要控制的方面不尽相同，故有些地区还要加上土地兼容性控制、人口密度、敞地率、沿路建筑高度、绿地类型、骑楼设计等规定或指导指标．指标的选取要在符合规划要求的原则下，因地制宜选择恰当的规定和指导指标，给土地开发和具体建筑设计适当的自由，为规划师留有充分发挥的空间，达到统而不死、活而不乱的最佳控制效果．