建筑市场中的政府信用问题研究

申请免费试用、咨询电话：400-8352-114

　1 前言

　　在利益机制的直接驱动下，我国社会信用意识一度淡化，建筑施工领域相互拖欠的现象十分严重，业主资金不到位即开始进行招投标甚至施工，建筑企业为了垫资，一方面拖欠材料供应商、农民工工资，另一方面拖欠银行等金融机构的贷款，使其利益严重受损。还有不法建筑商置工程安全质量于不顾偷工减料、以次充好，造成了极大的安全隐患。这种日趋恶化的信用状况，直接导致业主与施工企业之间，施工企业与协作单位、信贷机构之间缺乏信任，建筑企业运行质量下降，交易风险突出。

　　追根溯源，大多数业主的对工程款有意无意的拖欠成为导致建筑市场信用缺失的源头所在。不难看出，信用缺失往往发生在投资主体上，而在我国，欠款最多的投资主体却往往是政府。以四川省建设厅的统计为例，截至2004年4月30日，全省共拖欠工程款97.18亿元，仅政府拖欠工程款就达50.77亿元，占拖欠总额的52%，拖欠农民工工资3.3亿元①。这是一个既可笑又不争的事实，作为公众权利代理人的政府本应行使的是对建筑市场的监督与管理的职能，到头来却沦为拖欠工程款的“罪魁祸首”。政府失信于企业，导致企业与政府之间的资金链断裂，政府形象受损，也给诸多建筑企业的发展带来了困难。

　　政府是整个社会信用的捍卫者。无论是社会团体、组织、企业还是个人，在社会、经济交往中都应遵守信用准则，但信用不是靠单个的组织、团体或个人来维系的，而主要是靠政府通过法令、法规来确立和维护。对破坏信用违反信用规则的社会组织、企业及个人，政府可以对其给予制裁或惩罚，而企业信用、公民信用则不具有这种功能。一旦政府行为失信，违规者得不到应有的惩罚，将直接影响市场信用。

　　政府信用缺失在我国已经成为一个相当普遍的现象，政府信用在社会信用中的导向性并不明确，提及2003-2004年在社会产生极大影响的农民工“讨薪”一事，人们对于政府信用的看法更多甚至还是负面的。究其原因是多方面的，主要表现在以下方面：

　　2 长期以来政府职能以监管为主，忽略了树立政府信用的品牌意识

　　政府建设主管部门的任务是通过法律、行政、经济和引导手段规范建筑市场，形成有序的建筑生产过程，确保建筑业的良性发展。和我国有很大的不同，工业发达国家和香港特别行政区的建设主管部门有个很明显的特点：他们不是站在企业的对立面，不是领导机构，而是服务机构。无论是建筑法规的规定和实施，国内建筑市场的管理，还是国外建筑市场的开拓，无不体现出政府的服务职能②。而我国，受几千年以来传统的“官本主义”思想的影响，许多政府官员对于政府行为的意识仍然狭隘地停留在为官为权，政府说了算的层次，有的时候政府的权利甚至凌驾于法律法规之上，为民服务的“以人为本”的思想还没有完全贯穿到政府机构的行为当中，政府的“管理”职能远远超过“服务”职能。显而易见，一个“人本为主”的政府机构与一个“官本为主”只知道发号施令的政府机构相比，人们更加期待的是一个以服务为宗旨，能够为企业的有效运作创造便利，尽快使其实现利益期待的政府，相比之下，前一种政府机构的诚信更容易确立。

　　在我国，鲜有政府会想到怎样去树立自己的政府信用，政府往往认为做好其分内事、完成监管职能就够了，忽略了其对社会诚信道德的引导作用。诚信更深层次还是属于道德范畴，当一个良好的标榜成为创建社会诚信的主流时，我们才能期待真正信用时代的到来。

　　3 政府对自身行为约束不够，开始出现信用危机

　　在建筑市场的诚信建设中，政府首先应当明确自己的职能，“人无信不立”，政府也如此，对建筑行业的相关企业而言，政府既是统筹全局的监管者，也是一个鲜明的榜样，一次政府失信所带来的负面的社会效应远甚过一次个体行为的失信。政府的失信行为主要表现在：

　　（1）政令的朝令夕改，言而无信③制度的重要功能是给定市场主体的行为约束条件，政府对其决策将产生的后果考虑不周是一种极不负责任的行为。我国某些地方，政策的朝令夕改问题尤为严重。我国社会的诚信度正处于一个普遍上升的阶段，但还远没有发展到一个高度讲究诚信的社会，一些旧的体制仍然存在或产生负面影响，而新的社会规范还没有及时形成，政策的频繁改动，极易引发人们的短期化行为，诱发人们通过采取非诚信的行为来获利的动机。加之在这个社会大背景下，人们的价值取向往往是一元化的，往往具有短期化的特点，即用最小的成本去追逐利益的最大化④。有些利欲熏心的建筑企业受社会环境的影响而不讲究诚信；还有一些建筑企业自身素质较低，只讲求短期效益、眼前利益，“不守信者谋暴利，守信者的利益受损害”的反经济信用行为大行其道，是对经济市场诚信的严重破坏。

　　（2）政府也存在违规行为在我国，拖欠工程款的投资主体有大部分是政府，“政府利用职权骗取人民信任，企业干完活却拿不到钱，政府有了钱却又干了别的工程”的现象相当普遍。在清理拖欠工程款的行动中，政府无疑是最大的违规者，监管者违规，除了是对政府自身形象的极大损害，更令人头疼的是对于政府违规的处理。对于其他业主，我们可以通过经济或法律的手段来规范其履行对其信用的承诺，但对政府造成的拖欠，我们没有专门的执法机构去督促其行为，因为政府本身已经是国家权利机关，因此，规范政府的业主行为，是杜绝建筑市场出现不诚信行为的源头所在。

　　再者，就是政府官员以权谋私的行为。某些官员为了追求“政绩”，不顾本地的实际情况和经济承受能力，大量兴建“政绩工程”、“形象工程”，使得政府大量欠款；社会上一些不正之风、腐败现象在建筑市场滋长蔓延之势也明显增强，大楼竖起，干部倒下的情况时有发生。个别官员的徇私舞弊、贪污受贿的事件频频曝光于媒体。1997年1月至1998年5月，海宁市检察机关立案查处的贪污贿赂案件中涉及房地产开发、工程承发包、设备材料购置等与建筑领域相关的职务犯罪人数竟占经济犯罪总数的70%⑤，如此大的比例是人们所未预料的。一旦腐败成风，社会就会缺乏正义感和公平性，诚信就沦为水中之月。俗话说，打铁也要自身硬。政府官员手中的政权如果使用好了，它就是诚信行为的忠实卫士；如果用的不好，它就可能成为失信行为的保护伞。我们呼唤诚信，实际上也在同时呼唤适应市场经济要求的政府职能明确界定以及与此职能相适应的政府行为转变。

　　（3）政府管理工作存在漏洞政府的问题就出在归口管理的部门太多，政出多门。比如建设行政主管部门没有能力约束业主，开工审批、项目立项等不在这里，无法把住管理的源头。施工方的质量保证金制度、信誉保证金制度、合同保证金制度，甲方的付款担保、业主投资担保等制度都有了，但却缺乏统一的监管者；此外，现行许多行业政策法规制度还不完善，政府在市场、质量、安全、标准、造价等监管方面还存在缺位、越位或错位问题，行政审批多，政策引导和市场调控不够；政府行为缺乏公开性，透明度不高，暗箱操作过多；政府信息渠道的不畅通从某种意义上也导致了人民对政府的不信任。

　　综上所述，政府信用缺失是全社会失信中最具破坏力的毒素，政府信用存在的问题表明，有必要进一步推进政府的内部治理，从而推进政府与公众之间的良性互动，提高政府对公众信任的责任感和回应力，构建起政府信用。我个人认为构建政府信用应包括以下四方面的内容： 1）积极转变政府职能十六届三中全会提出：“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。只有把行政审批减下来，政府才有精力加强经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。”政府对行业的管理应该是宏观的，有的放矢的。建筑业管理的重点应该是从政府角度规范行业行为，对专业人员和企业进行管理，制定建筑规范和标准，对行业资料进行统计以及对安全和质量的监管。

　　以质量监管为例，由于我国现在已开始实行质量终身责任制和监理制，质监站对于具体工程质量的监管无须事必躬亲，对质量管理的重点已经转为阶段性的把关控制（如开工许可、中间验收、投入使用许可等），监理取代了质监站的大部分职能。将政府的一些职能转移给民间或半官方机构，例如协会、学会或专业组织，在一定程度上既为政府减轻负担，让政府机构将工作的重点转移到提高自身的管理水平、业务能力以及为公众服务之上，也赋予施工企业更多的自由度和信任，有助于双方信任关系的建立。

　　2）用法律的手段加强行业监管，完善工程建设和建筑业法规体系不论是对于国家的治理，还是对于行业的管理，法律手段都意味着一种治理状态或秩序，法律相对于政府权力而言具有优先的、至上的权威。把政府行为纳入法治的轨道，有助于增加政府行为的透明度。而透明度的增加，则有利于提升公众对政府的信任感，最终有利于政府信用的建构。

　　依法执业的前提是有法可依。《建筑法》作为建筑行业的母法是行政法规、地方法规和部门规章的前提，是提高工程建设和建筑业法制建设水平的基础。我国《建筑法》自颁布实施以来，与之相配套的法规体系正在形成，全行业的法律意识明显增强。但是，由于《建筑法》立法时间较早，在国家经济体制转轨和投资主体及建设方式的变化时期，针对我国当前建筑市场还存在许多问题，我国应在调整范围、监督管理体制、工程承发包、解决拖欠工程款、工程风险保障、公共健康安全、建筑环境质量，以及法律责任等方面对其进行相应补充和调整。

　　再者，《建筑法》是国家的法律，不是建设系统内部的法规，它应该约束建筑市场各方主体的行为，无论是投资人还是勘察、设计、施工、监理企业和中介机构，在工程建设活动中都应当具有独立平等的法律地位。而我国政府对于建筑的管理多集中在对于设计、施工、监理和中介机构的清理整顿之上，很少有人提及业主的行为是否规范，对于业主肆意压低设计和施工费用、压缩工期、拖欠工程款的行为，政府的管理力度不够。为此，我们更应关注对于业主的管理问题，尤其是当政府作为业主时建筑管理部门所面临的管理问题。政府机构本就是行使国家权利机关，对其违规行为我们除了需要加强政府自身道德文明建设，更期待尽快建立相关立法以约束政府的业主行为，明确其“有所为，有所不为”的行为准则，才能从多方面杜绝政府拖欠工程款的源头，提高政府信用。

　　政府通过制定政策、法规来调整人们的行为，体现在政府的经济管理行为上，就是要给市场提供一种规则，然后通过引导、规范、监督、奖惩等措施，使市场上的经济主体按照规则进行活动，保证市场有序运转。至于政策规范制定的合理性，以及如何制定，这就对政府信用提出了更高的要求。

　　3）政府应保证政策制定的科学合理性和稳定连续性⑥其一，政策的科学性。政府和部门重要的政策、重大项目建设应该事前进行充分论证，认真听取各方面的意见，事后要进行绩效调查或审计，明确领导的政绩或应负的责任，完善民主和科学决策的程序；其二，政策的稳定性。政府行为的随机性越大，政策越变化无端，社会公众对政府的信心与信任就越弱，政府信用度就越低。因此，通过立法形式规范和约束政府行政行为，促进政策的公正、透明和相对稳定，这是社会信用建设不可缺少的重要环节；其三，政策使用的连续性。在横向上，在同等条件下，政策对甲适用，对乙也应适用，这就要求政策使用时必须是公正的。纵向上，在政策有效期内，昨天适用，今天、明天也应适用，这就要求在时限内政策要具有延续性。政府信用是对全社会而言的，政策使用的覆盖面越广，延续的时间越长，政策的信用度就越高，社会对政府的信任和信心就越强。

　　4）加强信用管理手段，着手建立信用档案数据库建设部作为建设行业的主管部门，应该对设计、园林绿化、建筑材料、开发商、小区物业管理等这些和老百姓息息相关的部门，制定一些信用规则，建立一个建设系统的信用管理专门机构，制定相关的信用制度，并采取有效措施来监督这些制度的施行，管理好建筑市场的各方主体。只有这样，才能形成一个有序的建筑市场，形成有序的管理，最终形成各个行业的信用管理体系。

　　我们需要建立的建筑市场信用档案系统数据库应该是是一项系统工程，它利用电子信息技术建立起一个包括：企业和专业技术人员的基本情况信息，参建工程动态，各级表彰和工程项目评定等良好记录，拖欠民工工资、公众投诉等不良记录的行业公共信用档案库，并对这些记录定时进行集中清理，随时更新。对建筑企业在工程质量、安全生产、市场竞争、工资支付、劳动保障等方面的不良行为和处罚还应记录在案并上网公示。让政府随时掌握企业或项目变动情况。此外，还应对依法必须招标的项目强制实行信用管理，没有建立信用档案的建筑企业不得参与依法必须招标项目的招投标活动。而且在工程项目招投标中，要用信用档案系统中的信用记录取代企业的资信材料。

　　4 小结

　　正如新古典宏观经济学认为：“在传统完全竞争模型之中，每个经济人是如此小的参与者，以至他自己只能采取其他参与者所采取的行动；而当政府作为普通经济人出现在模型中时，它的行动将影响所有的参与者。”政府信用建设不单是政府自身的信用振兴问题，对整个建筑行业的发展乃至社会信用体系建设都起着重要作用。只有政府信用建设好了，行业的信用发展才能拥有了坚实的基础保障。