多层次的城市规划参与机制

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1 引言

　　20世纪90年代末，中国进入新的历史发展期，社会主义市场机制全面建立，城市发展呈现高速度快节奏的特征，全球化城市时代的来临给中国城市规划行业发展既带来了机遇更带来了挑战。一方面城市规划迎来了前所未有的重视度，同时也承受着越来越强的社会不满度。越来越高的重视度，既反映在各种政府文件、各级领导的讲话中，也反映在广大市民对规划工作的关注，媒体对规划消息报道量的增加。越来越强的社会不满度主要表现在因规划建设引发矛盾的百姓群访案件数量增加，有关规划审批行为的法律诉讼案件数量也在上升。从中可以明显地感受到社会对规划关注的深度和广度，社会各界对于规划参与的积极性不断上升，城市规划已不仅仅只是规划师的技术性工作，更是政府和规划职能部门的法定工作，也是社会每一位公民、利益相关的城市政府部门的重要责任和义务。规划参与的必要性、广泛性、系统性必须引起各级政府的重视，使规划参与机制在规划编制过程中得到体现，并且在规划实施、监督检查过程中发挥其应有的作用。

　　2 区域层面的规划参与

　　2.1 城市区域发展的趋势与矛盾

　　全球经济一体化背景下，中国在城市化过程中城市群或城市密集地区日趋形成并完善，随着经济发展和信息网络化的建设，城市区域化的特征也越发明显，城市中的人流、物流、信息流在区域间通过空间网络组织进行流动，城市不仅仅是一个单一的个体，还是属于区域系统下的子系统。在这种背景下，城市密集区域势必要发展成一个公平、公开又具竞争力的管治和协调系统，以保障区域与城市的可持续发展。

　　为了在城市区域建立合理的管治和协调系统，各级政府开始重视区域规划的编制。如广东省政府组织编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》就属于区域规划的成功案例。区域规划旨在对区域各城市所处的自然和社会经济条件分析的基础上，对其产业、居民点和重要市政工程设施、资源保护进行全面发展规划，合理配置资源，使区域内各城市之间形成良好的协作互补共生关系，以达到区域内资源共享，使城市建设良性发展，从战略意义上保证国民经济合理发展和城市协调布局。

　　但是，在区域内各城市之间因行政区划的存在导致经济运行、生活成本、发展机遇和利益分配的不一致，在强烈追求自身利益最大化动机的驱使下，地方政府借行政区划手段展开对区域内发展资源、发展机遇和发展空间的争夺，这种恶性争夺既严重阻碍了区域规划战略目标的实现，也制约了城市的永续良性发展。因此，在区域规划的编制实施过程中必须搭建一个区域性规划参与的平台，在科学分析和合理论证的前提下，综合协调不同行政区划的各城市之间的利益冲突。

　　2.2 建立区域层面规划参与的信息平台

　　城市群或城市密集地区在中长期时间内是增长还是衰落，在经济发展、基础设施、环境保护和社会公平领域都面临着战略决策选择，并要将重大的决策落实到区域规划和管理层面。理解、分析这些问题，为这些问题提供解决方案和决策支持，往往需要地理信息和地理信息技术的帮助。

　　城市群GIS系统正是适应区域规划和管理的需要，透过跨政府部门、跨行政区域的政府、学术、商业等机构的协作，共建和共享地理、人口、经济、资源、交通等空间信息基础设施，发展多种多样的地理信息应用系统，服务于城市区域规划、环境保护、资源利用、大型基础设施建设、灾害防护等，服务于区域管治的决策和行动。通过积累地理信息、制作专题地图、空间模型分析等手段使参与者获得共识，并付诸行动。借助区域城市群GIS系统，使各政府在跨行政区域的协作运行中更好地掌握信息，了解区域发展问题，全面分析问题，为正确的决策投资提供参考，是区域层面的规划参与机制实现的不可缺少的信息基础平台。

　　2.3 建立“官方”和“非官方”的规划参与途径，为区域性规划参与提供行政保证和社会支持

　　所谓“官方”规划参与途径是指官方的意见交流和协商，通过区域内不同行政区划的各个城市推出政府官员，联合各个城市的规划专家，组成区域性的规划指导委员会。在区域规划编制过程中，定期召开现场或远程网络会议，在城市群GIS系统分析的基础上，合理解决资源配置和利益协调问题，作为区域规划编制的政策指导和行政保证。

　　而“非官方”规划参与途径是指利用咨询、谈判、公示、听证等措施，在官方的规划参与途径之外，开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中的各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划。虽然这个过程可能意味着大量的时间与精力耗费，但却是使区域规划由图纸走向实施的重要保障机制。这种协商契约式的规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的防治，以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施的共享等问题，也可在目前已经频繁出现的有关争夺城市发展机遇和信息共享处理等方面加以运用。

　　2.4 建立规划执行监督机制和法律法规保障体制

　　强调规划参与的责任制和规划成果的法定性区域规划是指导和协调区域内相关利益城市合理有续健康发展的重要纲领性文件。长期以来，区域规划没有相应的法律地位，导致它的指导刚性较小，弹性太大。国家出台强制性条文时，虽然强调了省域、市域、县域城镇体系规划编制中必须划定强制保护的区域，但对如何划定和如何操作落实保护区域却没有进一步明确相关的操作细则和法定运作主体、程序和监督部门。从城乡区域协调发展的角度看，城市规划法修改的重点要确定更加科学合理、层次分明的规划编制体系，完善“一书两证”的审批制度，增加听证程序，明确区域规划、城镇体系规划的法定地位。

　　建立一个成员广泛，非政府官方性质的规划监督委员会，由社区代表和行业代表组成，直接向国家有关主管部门负责，对各个城市的规划执行进行监督，并就不同时期的规划发展做出总结报告，防止区域内的不良竞争，对违规的地方政府提出公示，明确规划参与的责任制。

　　3 政府各部门和规划编制部门互动的规划参与机制

　　3.1 政府各部门规划参与的法定性和连续性

　　区域规划是具有战略指导意义的发展规划，对于物质空间的划分，土地利用及产业布局等相关具体内容，必须依靠各城市政府组织规划部门进一步编制下一层次的规划加以确定。而城市总体规划是实现区域规划目标的重要手段，传统总规编制的过程往往是政府部门制订发展方向、战略和指导思想，然后委托相关规划部门进行编制，在编制过程中，政府各部门就不同阶段的成果提出相关意见指导规划编制。在这个过程中，政府各部门并没有参与城市规模论证、用地性质确定和空间布局等城市发展的重要规划内容的具体讨论，仅仅是在对于不同阶段规划成果的编制意见中更多地体现行政长官的施政意图。而规划编制部门的专业知识和行业操守在行政权利面前处于绝对的弱势，由此形成具有强烈领导意识的“市长规划”。政府各部门这种片断式的规划参与使规划编制沦为一项单纯的技术性工作，忽略了规划编制的行政性和法定性，对规划成果的审批和实施都带来不良影响。

　　因此，如何建立政府和规划编制部门互动的规划参与机制，制订以科学分析和论证为基础的，既能体现规划专业知识，又能体现政府施政意图的综合协调的编制框架显得尤为重要。进一步强调突出政府组织规划编制的职能，明确政府各部门参与规划的法定性和主要参与内容和程序。在参与过程中，既可令政府各部门对城市规模、用地布局等规划指标的科学性产生认同感，同样也可以根据政府的施政意图，与规划编制部门进行协调，形成合理的城市发展框架，这样不仅有利于城市规划的管理和实施，还可以为政府各部门树立良好的形象。

　　3.2 规划编制部门的专业性和独立性

　　改变目前名义上由政府组织编制总体规划，实际上变成规划部门的部门性工作的实际状况，强化规划编制程序的法定性与成果的公开性。可以考虑运行的一种模式是：由政府直接授权规划委员会（由政府官员与社会行业代表共同组成）来组织规划编制和审批，并受理规划质询；规划局负责规划的实施管理与监督；规划编制人员作为公共政策研究人员进行规划编制与研究，摆脱企业生产的色彩。这样，在弱化了行政控制和排除经济利益干扰的基础上，才能保证规划部门参与的专业性和独立性。

　　4 规划职能部门与相关职能部门协调的规划参与

　　4.1 规划参与的必要性

　　城市规划的编制和实施管理作为政府在空间关系上协调各方利益的工具，规划编制和管理调整对象涉及到利益的各种类型，有经济利益、政治利益、社会利益、环境利益、景观利益等，而与这些利益相联的对象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部门利益的政府职能部门和社会团体、个人，利益关联性的对象之广、层面之全、关系之紧是规划编制和管理矛盾性突出的根本原因。

　　在以往的城市总体规划编制过程中，与规划实施相关的政府职能部门规划参与的程度并不高，基本上都是为规划编制提供相关的统计数据和技术依据，规划设计人员根据国家规定的技术经济指标进行相关的用地布局，并没有充分考虑相关的部门利益，由于部门之间缺乏利益协调，从而阻碍了规划的顺利实施。而在专项规划的编制过程中，各职能部门从本身的部门利益出发，忽略总体规划和分区规划的基础性，造成不同层次规划的冲突，严重削弱了城市总体规划本身的严谨性和法定性。

　　随着政治民主的推进，权与益的明晰，维权法制的健全，各部门利益群体对自身利益的诉求，对规划参与权和自身话语权、知情权的强烈需求，使规划对于各相关部门的公开和参与的开放性要求成为一种必须。规划部门必须通过相关职能部门的规划参与协调不同利益，以达到规划的科学合理和共赢性。

　　4.2 在利益协调的规划参与过程中，强调规划部门的权威性

　　温家宝总理指出：“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。”城市规划是非常综合的规划，它关系城市发展的性质、规模、布局，关系城市发展的长远和全局。也许由于规划工作的不够细致和相关专业知识的缺乏，在规划布局方面会出现利益失衡的问题。但是。城市规划的专业性质确定了其在利益协调的规划参与过程中的主导性和权威性，在综合协调和科学分析的前提下，各部门的利益实现必须符合城市规划的既定安排，体现各部门发展意图的各类专门性规划必须服从城市总体规划的统一要求。

　　4.3 建立规划咨询委员会参与制度，强调部门规划参与的行政责任制

　　由各部门的行政官员和相关专业的专家组成规划咨询委员会，参与城市规划的编制程序，保证各部门意见的即时和全面参与，在各部门之间、各部门和规划部门之间综合协调，达成共识，避免单独利益或单独意见对规划的影响。对基于各部门形成的共识所制订的规划决策，制订相关行政管理条例，提供行政保障。各部门在主动协调，积极配合上都负有不可推卸的责任，必须主动积极参与，保证规划编制和实施管理的一致性，而不是仅仅依靠事后监督。对于由于规划参与力度不够或是违反规划获取部门利益的行为，上级政府将通过行政效能监察追究相关部门主要负责人和承办人员的责任。

　　5 公众参与与听证机制

　　城市规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。其从行为主体上看是一种政府行为，但其根本的立足点则是公众，因而城市规划的本身应该尊重和体现公众的意愿。公众是城市生活的主体，也是被服务的主体，对一方的服务设施与环境最知情，具有相当的发言权。让公众参与城市规划，是国际上通行的做法。它不但有利于提高决策的民主化与科学化，而且增强了人们参与城市建设的积极性，提高了市民的主人翁意识，体现的则是公众的知情权和参与决策权。问计于民，集思广益，可避免“拍脑袋”式的决策与“暗箱”操作。

　　近几年来，公众参与已引起各级领导的高度重视，但在制度上还没有保障，在形式上还比较单一；公众参与的积极性还不高，渠道途径尚不畅通完善，还处于初始阶段；公众参与范围虽然已呈现出多元化的趋势，涉及道路、市政管线、环保绿化、公共设施、城市特色、文化景观、历史遗产等诸多方面，但主要集中在形体规划上，公众参与的深度和广度还远远不够。另外，目前公众参与已取得初步成效，但尚缺乏连续性和互动性，参与—反馈—再参与的机制并没有形成。

　　城市规划的公众参与制度的建立、发展和完善，是一个渐进的过程，这个过程与整个国家政治体制改革的进程密不可分，它需要整个社会民主发展的大环境条件的提升。因此推进城市规划公众参与的态度要积极，步伐要稳妥，尤其应当处理好以下几个问题。

　　（1）建立公众参与规划的组织机构

　　建议成立由市人大和市政协牵头，人员包括人大代表、政协委员以及有代表性的群众等人员组成的“公众参与规划委员会”，来负责组织公众参与规划工作，同时也作为人大、政协评议城市规划工作的重要依据。

　　（2）公众参与活动要注重多层次、多形式的规划宣传

　　规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员；有条件的城市要尽快建设专门的城市规划展览馆。

　　（3）将公众参与深入到城市规划决策机制，建立公众参与规划制度保障。

　　西方发达国家的城市规划，公众参与是法定的规划程序，是城市规划决策的重要依据。中国可借鉴其先进的规划经验，将公众参与规划进入立法内容，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录，从全民意识和法制角度上保证规划的科学性和有效性。

　　（4）延伸公众参与活动，通过公众参与，强化规划监督管理工作职能。

　　在与公众沟通的过程中，对全面而宏观的规划最感兴趣的是专家；而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理；对于普通市民来说，最关切的却是规划的监督与检查。因此，后两者也成为公示与公开的重要方面。有关规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，规划方案的评审等。这些涉及市民百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制，保证社会相对公正、公平，实现社会共同长远的利益保障。

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