浅谈如何实施政府投资项目的全过程造价控制

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工程项目建设过程是一个周期长、数量大的生产消费过程。工程造价控制是工程建设管理的核心。全过程造价控制由于贯穿整个项目建设周期,可以较好地实现投资、工期及质量三大控制目标的有机统一,从而成为现代工程管理的一个重要手段和方式。

　　工程造价全过程管理就是为确保建设工程的投资效益,对工程建设从科研开始经初步设计、施工图设计、施工调试、竣工投产、决算等的整个过程、围绕工程造价所进行的全部业务行为和组织活动。我国目前建设工程造价采用分阶段计价与控制,即项目立项阶段编制投资估算,初步设计阶段编制概算,施工图阶段编制工程预算,竣工验收阶段编制竣工决算。建设工程的多次计价是因为建设工程是一个周期长、数量大的生产消费过程。多次计价各环节之间相互衔接,前者制约后者,后者补充前者。按规定批准的投资估算、概算作为建设项目投资的最高限额,实施阶段不得突破。

　　目前政府投资工程经常出现“三超”现象。即在同一工程上,出现概算超估算、预算超概算、决算超预算。如何加强工程造价管理,避免“三超”工程一直是业内人士关注的一个课题。工程项目建设过程是一个周期长、数量大的生产消费过程,要想确定建设投资规模和工程造价,必须在建设程序的各个阶段,即从方案的提出,进行可行性研究,选择最佳方案到设计和施工各阶段,均应采用科学的计算方法和切合实际的计价依据。

　　一、加强设计在投资控制中的“龙头”作用

　　长期以来,我国普遍忽视工程建设项目前期工作阶段的造价控制,而把主要精力放在施工阶段——审核施工图预算、合理结算建安工程价款、算细帐,这样做尽管也有效果,但毕竟是“亡羊补牢”,事倍功半。而实际上要有效地控制建设工程造价,就要坚决地把控制重点转到建设前期阶段上来,当前尤其重要的是要抓住项目前期及设计这个阶段,未雨绸缪,以取得事半功倍的效果。

　　设计单位是设计方案的主体,设计方案的优劣及其所决定的成本的高低与设计单位密切相关。因此,如何调动设计单位的积极性,使其真正站在维护业主利益的立场上,在确保工程质量和功能的前提下,精心设计出低成本的优化的设计方案是业主和设计单位值得研究课题。为此,首先应加大工程设计咨询费用,以鼓励和刺激设计单位设计并选择最佳的方案,这种方案不仅要保证工程质量和功能,同时,还应尽可能的降低工程成本。其次,应给予设计单位充分的尊重和权力。维护设计单位客观、合理、经济的设计方案,业主不能凭自己主观意识要求变动。

　　设计是工程建设的龙头,当一份施工图付诸于施工时,就决定了工程本质和工程造价的基础。一个工程在造价上是否合理,是浪费还是节约,在设计阶段大体定型。据西方一些国家分析,设计费一般只相当于建设工程全寿命费用1%以下,而正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75%以上。由此可见,设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的,建设项目应逐步建立以设计优化为核心,设计阶段为重点的建设全过程造价控制。

　　1.合理确定造价,才能有效控制造价。推行设计招标,引进竞争机制,迫使竞争者对建设项目的有关规模、工艺流程、功能方案、设备选型、投资控制等作全面周密的分析、比较,树立良好的经济意识,重视建设项目的投资效果,用最经济合理的方案设计参加竞赛,是促使设计单位转变观念的重要举措之一。而建设单位可通过应用价值工程对设计方案进行竞选比较、技术经济分析,从中选出技术上先进、经济上合理、既能满足功能和工艺要求,又能降低工程造价的较为满意的设计方案。

　　设计方案对工程项目的造价确实起着举足轻重的作用,但在国内现有投资主体和投资结构的情况下,尤其是投资主体还没有完全落实到位的企业(如一些国有企业),谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险还没有具体化的情况下,有些设计方案很难体现出其经济性和合理些。业主往往会凭自己主观意识要求变动设计单位采用某些方案。因而设计单位在设计方案中起着主体、主导作用的地位与业主是否给予设计单位充分的尊重和权力的矛盾仍然十分突出。

　　2.加强设计阶段的造价控制。项目投资计划确定的依据是概算。对概算,我国历来很重视,把它定为投资的最高限额和投资包干的基本依据,但因为概算是反映初步设计的,初步设计在事实上可以不受估算这个大笼子的限制。概算也就可大可小了,审定还可调整,再加上概算对价格上涨常常未作合理考虑,用概算来控制投资,搞包干,实际上也是控而难制概算误差过大有许多原因。客观上,物价上涨幅度过大,项目审批与设计之间,设计与施工之间时间间隔过长,更加重了材料设备价格的变化对概算准确性的影响,概算对如前期拆迁、地下隐蔽等因素估计也不足,各种摊派和征地费提高也增加了投资。除客观因素之外,主观因素也会造成工程概算误差过大,如:工程设计与施工招标市场风气不正,设计单位编制概算的约束力不够,人们对设计概算的误差偏大已习以为常,有关部门未能及时采取相应的措施解决这一问题,还有现行的概算方法也应改进。据有关专家通过资料测算分析,在技术设计阶段,影响建设项目造价的程度为35%-75%,施工图设计阶段为5%-10%。由此看来,在初步设计阶段的设计概算是编制建设计划和控制施工图预算的依据,是考核设计的经济合理性建设成本的依据,也是限制“三超”的关键。在逐步解决概算误差的客观因素的同时,应相应解决概算误差过大的主观因素,规范设计市场,健全责任制,加强设计阶段的造价监管。

　　市计划部门根据项目概算来确定计划投资,而计划投资额愚昧成为了项目建设过程中造价控制的限额,后期的施工图预算、竣工决算都必须严格地控制在计划投资额内。

　　二、加强施工阶段在投资控制中的“监督”作用

　　基建工程造价管理的作用是为了降低工程造价,提高投资的经济效益和社会效益;基建工程造价管理的原则是科学合理、实事求是地核定工程造价综合费用的关系对基建工程的造价实施全面全程监督;基建工程造价管理的要求是正确处理基建工程造价与建设工期、项目功能、工程质量、基建工程造价管理的内容及措施;基建工程造价的监督。有效的基建工程造价管理不但可以合理使用人力、物力、财力和自然资源,缓解基建工程投资供需矛盾, 还能控制基建工程建设总规模,调节投资结构,防止盲目建没,重复建设,更能加快工程建设速度,提高投资的经济效益和社会效益,加速基建工程建设投人产出的良性循环,延长固定资产维修周期,减少维修开支,降低基建工程建设全寿命费用。

　　施工阶段基建工程在施工阶段的造价管理的内容,主要是做好施工图预算和施工过程中的成本控制。为此,应当采取如下措施。

　　1.做好施工图的预算审查工作。应根据工程项目的投资规模、工程类型、性质和结构复杂程度以及施工图预算文件质量等具体情况,全面分析,综合考虑确定。

　　2.做好招标标底的编审与合同价的监督工作。标底可由建设单位自己编制,也可以委托设计单位或者有法人资格的咨询机构编制。但必应由主管部门和招标管理机构核定。招标承包合同价应依据招标文件确定,无特殊情况,不得高于中标价。

　　3.实行“项目法”管理。施工企业实行管理层与劳务层分离,组建工程项目管理部管理工程项目,实行项目包干责任制,将项目造价控制在投资额之内。

　　三、加强竣工结算在投资控制中的“审查”作用

　　竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段。竣工结算也是施工阶段的技术经验总结,是衡量工程建设项目成本,企业经营管理的直接依据,是竣工决算的一部分。

　　目前基建工程决算存在的主要问题主要有以下几个方面如虚报工程量、高套定额、提高材料价格、提高取费标准及资质等级、虚设和虚增费用、利用定额不完善提高造价等等。

　　为防止工程决算超工程预算,重点是控制施工过程的设计变更和现场签证。为更好的严把最后一道关口,应做好以下几方面的工作:

　　1.充分掌握全面情况。熟练掌握国家基本建设政策法规和预算定额,熟悉施工图纸、地质勘探报告和设计部门的变更通知,查阅施工合同,核实隐蔽工程等施工签证,把握市场价格变化,为搞好工程决算审计打下基础。

　　2.核准工程量。工程量是编制工程决算最基础的数据,工程量不实,就会导致整个工程造价不实。审计工程量的重点应放在容易重复计算的工程和隐蔽工程部分,如梁、柱、板的交叉部分,圈梁和过梁的重叠部分等。在审计过程中,既要认真查看施工记录、验收记录,又要按设计要求复查,现场勘验。

　　3.核实所套定额。工程预算定额是计算工程造价的依据,高套、错套、套用不合理现象较为普遍。在复查定额套用时,要审查定额套用的合法性,查看定额文件颁布的时间、适用的范围,定额子目包括的工作内容,定额使用的范围换算方法以及定额子目下的附注,并结合图纸、实地观测,以达到准确无误地使用定额核定工程造价。

　　4.严把材料差价关。建筑工程材料价格的高低对工程造价有着不容忽视的作用,所以应依据国家颁布的建筑、安装工程材料定额标准,对施工单位的材为价差进行认真审核。同时要注意搞好市场调查,特别是装饰材料,大多单价较高,更应加强审查的力度。

　　5.审查资质等级,合理确定取费标准。首先审核施工企业提供的技术等级证书。同时,要核对建筑安装工程的规模归属工程类别,从而审核其取费标准是否与资质等级、工程类别相符。

　　6.严格区分工程性质,分别套用不同定额。区分一般建筑工程、高级装饰工程、大型土砖工程、安装工程,分别套用费用定额。同时,应注意控制临时设施费计取的标准划分。在一个项目中建筑工程和安装工程承建的施工企业有时不是同等资质,要区别不同资质企业分别计取费用。

　　7.查对各种数据,核实工程造价。施工企业在送审的决算中普遍存在高估冒算的现象,并受其切身利益的驱使,对审计出来需要核减的数据从不轻易认账,只有在证据确凿的情况下,才会认同。所以,核实工程总造价,既要靠每一环节深入细致的工作,又要证据确凿、据理力争,在此基础上来确定工程总造价,从而正确评价投资效益,总结建设经验,改善基本建设项目管理,有效地发挥审计监督的作用。

　　总之,强调上述三个阶段的造价控制才能将投资有效地控制在限额内,才能对设计方案的优化程度、投资的使用效果进行分析和评价。在实施建设项目全过程的工程造价控制中,必须重点突出,强化决策层及技术人员重视投资决策估算及设计阶段造价控制意识;强化建设过程对设计阶段的印证作用;强化监督决算部门的决算审核作用,通过推行设计招标、限额设计,应用价值工程等手段逐步实现以提高工程造价效益为目的,在工程建设过程中把技术与经济有机结合,通过技术比较、经济分析和效果评价,正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系,力求在技术先进条件下的经济合理,在经济合理基础上的技术先进,把控制工程造价的观念渗透到各项措施和各个环节中,把工程造价控制工作推向另一个里程碑。