石城水保预防监督执法工作现状与展望

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　　摘  要：石城县水保预防监督执法工作立足高起点，立求高标准，通过强化领导责任意识，不懈宣传政策法规，内修业务外树形象，主动加强部门协调配合，强化监督管理和违法案件查处力度，狠抓“三权一方案、三同时”制度落实，使该县水保监督执法工作基本步入法制化、正规化、规范化轨道；同时在工作中也还存在执法机构和执法队伍建设不理想，执法装备差，上下联动执法缺乏和执法人员培训交流少等不足。对策与展望：1、合理规范执法机构性质，强抓队伍素质；2、多渠道筹措资金改善执法装备；3加强方案编制和审批管理，提高水土流失防治效率；4加强县县或县市联动执法，强拨“钉子”；5加强业务培训，为执法人员提供相互交流平台。
 
　　1.预防监督执法工作概况
　　地处赣江源头的石城县，全县土地总面积1581.53平方公里，山地面积1167.59平方公里，水土流失面积400平方公里，占山地面积的34.3%，是个水土流失较为严重的贫困边远山区小县。如何遏制水土流失肆意发展和蔓延，着力促进县域经济健康发展？饱偿水土流失之苦的石城三十万干部群众深刻地认识到“只有停止破坏”。为此，该县1989年根据当时的《国务院水土保持工作条例》，县政府以“石府发[1989]85号”文件向全县下发了关于在全县范围开展水土保持预防监督工作的通知，从此拉开了该县水土保持监督执法工作的序幕；1991年6月29日《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，该县水土保持监督执法工作力度更加强劲。应执法工作的需要，1993年该县水土保持机构撤办改局，在局里专门设立了预防监督股统领全县水土保持监督执法工作，与乡镇水保站织就了强有力的县乡两级监督执法网络。1993、1995年先后完成了全国第一、第二批水土保持监督执法试点县工作并通过验收。1995年该县十三届人大通过并颁布了《石城县实施〈中华人民共和国水土保持法〉细则》，为该县水土保持监督执工作提供了更具操作性的法宝。2000年按照水利部要求，该县高质量完成水土保持生态环境监督管理规范化建设工作，基本实现了水土保持监督执法法制化、规范化、正规化，并于2002年5月被水利部评为“全国水土保持生态环境监督管理规范化建设先进单位”。2005年，该县凭借牢固的执法基础，立足高起点，力求高标准，自我加压，监督执法工作实现了新的跨越，2006年4月，被水利厅评为“全省水行政执法先进位”。开展执法工作十八年来，水保监督执法人员牢牢把握“三权一方案”严格落实“三同时”制度，狠抓人为水土流失防止和水土流失治理成果保护，取得了显著成效，全县共审批各类开发、建设项目水土保持方案5889份，审批率达98%，收缴水土保持“两费”290余万元，落实水土保持投资936.1万元，建立防护工程600余处，控制泥沙下泄1300余万吨，复垦废弃土地306.96公顷，保护水土流失治理成果331.51 km2，查处水土流失违法案件89起，追加水土保持投资147万余元，增建防护工程23处，拦蓄泥沙260多万吨。涌现了一批象县消防大队、县万吨水厂、县城变电站、县兴隆花园开发建设等落实水土保持“三同时”制度的好典型。回顾该县监督执法工作走过的历程，监督执法机构由小变大，监督执法队伍由弱变强，预防监督面从局部渗透到全县每一个角落，如今已基本形成较为完善的执法监督体系。
　　2.主要做法
　　2.1强化领导责任意识，加强部门协调配合
　　强烈的水土保持领导责任意识是该县抓好水土保持监督执法工作强有力的保障。该县把水土流失防治责任列入县乡年终目标考核重要内容，强调“不抓水保的领导不是好领导，抓不好水保工作的领导不是合格领导”，要求县级领导班子成员在水土保持监督执法工作中，不给监督对象说情写条子打电话；为防止有些人借招商引资之名不依法办事，县委县政府专门下发文件，明确规定“有可能造成水土流失的生产建设项目”不享受招商引资优惠政策；在行政审批中，明确规定没有水土保持方案的项目计委不得给予立项目，建设、环保、国土等部门不得为其办理审批手续，并在行政审批窗口电脑中把水土保持方案设为其他部门审批项目的前置条件，未经水土保持部门审批水土保持方案，其他部门办理不了业务。从源头上抓好水土流失防治工作，有力地保障了水土保持方案报告制度的落实。
　　2.2内强业务，外树形象
　　要想做好执法工作，执法人员自身素质是关键。“磨刀不误砍柴功”，多年来，该县水土保持监督执法大队始终坚持每星期半天业务学习制度，每半年举办一期全县水保执法人员学习班；在组织好集中业务学习的同时，该县还积极鼓励工作人员参加自学考试，提高综合素质。通过开展学习水保执法人员不仅对本部门法律法规了如指掌，而且对相关部门的法律法规也能做到心知肚明，从而在具体执法工作中如庖丁解牛游刃有余。该县在对内抓好执法人员素质工程的同时，还对外认真塑造好水土保持部门执法形象，一是要求执法人员对待监督对象的咨询要做到百问不厌，当监督对象对我们水保执法工作有情绪时，只要没有进行人身攻击，执法人员必须始终保持笑脸相迎。二是做好执法服务工作，该县要求执法人员只要监督对象在落实“三同时”工作中有困难找水保执法人员帮忙时，按照首问负责制原则,执法人员必须在最短时间内为其提供最优质的服务；并且只要政策允许如防护措施设计，执法人员还可以代为办理。通过对内苦练内功，对外塑造水保良好形象，拉近了干群关系，减少了执法阻力，提升了水土保持执法形象。
　　2.3规范执法行为，强化监督管理
　　该县在抓好队伍“素质工程”的同时，不断完善法规体系建设，规范执法行为；根据新时期执法工作的需要重新修订了六个水土保持监督管理规章制度，按《行政许可法》要求积极推行“四公开”和社会服务承诺制度，把水保行政审批政策依据制成镜框，装挂在各站、队办公显眼处，让群众办明白事，交放心钱。并提出“创廉戒贪、创勤戒懒、求真戒虚，求实戒浮”作为水保行业规范，要求全体职工加强自身修养，壮大整体实力，用高尚的社会道德，认真负责的敬业精神搞好水土保持监督执法工作。通过规范执法行为，使“三权一方案、三同时”制度的落实有了可靠保障。为行使好“三权”，切实落实好“三同时、一方案”制度，该县在对开发建设项目水土保持方审批管理时，要求做到“一个不漏，两个不批，三个必须”。“一个不漏”，即：凡是在管理权限内的开发建设项目一个不漏地催报水土保持方案，“两个不批”，即：凡是水土保持方案内容编制不合格的不予审批，凡是超越权限的水土保持方案一例不批；“三个必须”，即：凡是可能造成水土流失的生产、开发建设项目必须首先编制水土保持方案并办理审批手续，已建或在建的项目必须限期补办水土保持方案审批手续，对拒不编报水保方案的必须坚决查处。由此涌现出一批落实“三同时”制度的好典型。为确保监督检查权能行使到位，促进方案审批权和收费权的落实，该县将全县各类在建项目进行了认真梳理，根据建设规模和时间，可能造成水土流失的程度等分门别类建档造册，监督执法人员根据工程进度，定期开展现场检查，发现问题，立即责成整改；对防护措施达不到完全防护目的的，限期修改工程设计并重新报水保部门审批。由于水保监督执法人员监督检查到位，有效地消除了人为水土流失的滋生点，杜绝了人为水土流失的发生。如在县工业园建设中，水保监督执法人员提前介入，赢得了县领导的支持，因此在项目可行性研究阶段，就把水保问题当作重点加以研究，并多次向县水保局工程技术人员征询意见，制订了可行性方案，编制了高质量的水保方案，在施工中，水保监督人员隔三差五地到现场开展检查，积极与施工单位联系，当好他们的技术顾问，由于监督人员恪尽职守，县工业园在建设施工中始终坚持先建挡土墙后推土的方法施工，基本没有造成水土流失危害。在全县轰轰烈烈的果业开发热潮中，该县积极组织监督人员大规模开展监督检查，在施工方法上坚决杜绝机械施工，在施工标准上，严格要求施工单位按等高水平外坎内沟的标准进行，使果业开发与水土流失治理有机结合起来，既完成了果业整地任务，同时又防止了新的水土流失，老百姓亲切地称“水土保持真正代表了广大人民群众的根本利益”。
　　2.4坚持不懈地做好政策法规宣传。
　　该县始终把政策法规宣传作为水土保持工作的重点而常抓不懈。一是把宣传阵地发展到村组，在村民小组刷写永久性标语的基础上，县水保局专门拔出专款，在全县各乡镇建起了黑板报，并且聘请了一位办报员，每二个月出版一期。二是把握时机，做好对领导的宣传，通过汇报工作，送行业报刊、杂志，发宣传品，在县“两会”上专题发言，在政务，果业开发，公路建设、招商引资等会议上建言献策等形式，时时提醒领导在决策时勿忘水土保持，从而引起他们对水土保持工作的重视。三是突出主题，把握重点，认真办好宣传月活动，每年6月份是该县的水保宣传月，在宣传月期间，县乡都会开展一些重大的宣传活动，通过开设广播、电视专题节目，开展街头咨询活动，出宣传车等形式，扩大了水保宣传社会效应，目前，“水保与生态”专题节目已成为该县广播电台的常设节目。四是实行以奖代补政策，鼓励各方人士撰写有份量的文章，向各级报刊投稿，及时认真宣传好该县水土保持的成就、经验、好人好事，从而提高石城水保的知名度。多年来，该县已向各级报刊投用稿件380多篇，并且从中筛选部分优秀稿件编辑成书，题为“绿色从这里延伸”，供今后工作借鉴；投入宣传经费35万余元，举办广播专题节目192期，请各级领导发表广播电视讲话88次，出板报680期，建立永久性宣传碑牌76块，刷写永久性宣传标语500余条，开展水保法知识竞赛5次，组织干部职工水保法考试2次，并摄制了电视录像片——《大地的呼唤》、《再造石城秀美山川》等在全县放影。通过开展形式多样的宣传活动，全县广大干部群众水土保持国策观念和水土流失忧患意识明显增强，对水土保持工作的重要性和紧迫性有了更高更强的认识，主动与水土保持违法行为作斗争的事例层出不穷。2004年8月，小松镇罗源村际脑小组，在未经许可的情况下，擅自剥山皮修路，造成严重水土流失，当地群众在无力阻止的情况下及时向县水保监督大队进行举报，接到举报后县水保监督大队立即组织人员进行查处，限期整改了违法行为。
　　2.5加强违法案件查处力度，极时消除水土流失危害隐患
　　为能更有利于极时有效打击水保违法行为，提高执法效率，该县水保部门借县里构建“和谐‘110’”网络的契机，积极争取县政法委领导的支持，把水保违法案件举报、揭发列入县政法委“和谐‘110’”网络受理的范畴，实现了水保监督执法与全县“和谐‘110’”联动，卓有成效地提高了该县水保监督执法队伍快速、高效查处违法案件的执法反应能力，有力地促进了该县水保监督执法工作效能。目前，在该县管辖范围内只要有水土保持违法行为发生，群众都能通过“和谐‘110’”热线及时进行举报揭发，使违法者受到应有惩处。2004年5月，琴江镇长天管理区月山排村小组刘某某在没有申报水保方案的情况下从事采石活动，弃渣到处乱堆，造成严重水土流失，县水保监督大队工作人员接到举报后及时对该案件进行了查处，使违法行为人刘某某得到应有惩处，并采取补救措施消除了水土流失危害隐患。据统计，该县水保执法与县政法委和谐“110”实行联动以来，违法案件查处率提高了43%，打击违法行为反应能力提高了39%，及时消除水土流失危害隐患46起，遏制人为水土流失64起，处理水土流失纠纷23起，控制泥沙下泄61.3万吨；水土保持重点治理措施保存率达80%以上，水土保持综合治理效益提高了20%--30%。
　　3.预防监督执法工作存在的不足
　　石城水土保持预防监督执法虽然取得了累累硕果，并且在长期的具体执法工作中积累了不少好经验好做法，但同时也还存在许多不足，其主要表现在：
　　3.1监督执法机构性质不理想，队伍素质不高
　　石城县水土保持监督执法的主力军——石城县水土保持生态环境监督大队属自收自支股级事业单位，机构的级别和自收自支的性质对于开展执法工作既不合理也不合法；虽然工作人员有5人,可人员编制且只有3人，并且现在编人员都是退伍分配进来或通过其他渠道进来的人员，文化水平不高，自学能力差，导致队伍整体素质提升缓慢，虽然工作干劲大，但在具体执法工作中有时还是显得出拳无力,击不中要害。再则在乡镇机构改革中,由于种种原因,把原属县水保局直管的乡镇水保管理服务站撤并进农业服务中心,机构撤而人心散，专职的水保监督执法人员成兼职，极大地制约了水保预防监督执法工作健康发展。
　　3.2执法装备太差，执法效率低
　　多年来，石城一直立志于努力改善执法装备，以提高执法效率，然而由于执法经费紧张，所收费用剔除各级调控还不够发执法人员的工资。所以目前，该县水保执法装备相对其他一些行政执法部门显得还较落后，执法仍然靠的是摩托车、自行车和皮尺这样一些既落后又简单的交通和测量工具，既没形象又影响工作效率。
　　3.3方案编审不分家，方案质量不高
　　多年以来，在水土保持方案编制和审批工作中，由于人员和机构等问题的困扰，水保方案一直是自编自审，水土保持机构既当运动员又当裁判员，不但收不到方案编制费用，而且还严重影响了方案质量的提高，对于防治人为水土流失起不到应有的作用；水土保持“三同时制度”落实较困难。
　　3.4争取上级开展执法督察工作和上下联动开展执法少。
　　在多年的执法工作中，与其他执法行业相比，我们感觉到水土保持执法缺乏强有力的后盾，县与县、县与市执法机构没有形成合力。上级执法机构对下级执法机构工作开展情况缺乏真实的了解，对一些所谓的“重点工程”、“形象工程”争取上级开展执法检查和督察太少，尤其上下级执法机构联合开展执法“拨钉子”活动少，导致县与县之间，县与市之间各自搞单干，发展不平衡。
　　3.5上级组织下级执法人员业务培训少
　　多年来，我们感觉到上级组织县、乡两级执法人员培训都只是停留在文件上和口头上，实际举办培训相当少，县与县、县与省（市）执法人员交流讨论执法工作少，导致执法人员执法能力提升缓慢，处理大案要案经验不足；严重影响了执法工作整体发展进程。
　　4.水土保持预防监督执法工作展望
　　针对石城水土保持预防监督执法工作客观存在的不足，在今后的工作中，如何扬长避短，实现水土保持预防监督执法工作再上台阶，我们遵循科学发展，和谐发展的原则，结合当前水土保持事业发展的需要和现状，就做好今后水土保持预防监督执法工作提出以下对策和展望与水保预防监督执法工作战线的同行们共勉。
　　4.1合理规范执法机构性质，强抓队伍素质建设
　　水土保持执法机构的机构级别、机构性质、机构规模全国各地各不相同，五花八门。在我们赣州十八个县（市、区）虽然水土保持机构相对较统一，但作为专门从事执法工作的机构——水土保持生态环境监督大队且也各不相同，有的是副科级单位，有的是股级单位，有的是全额拨款的事业单位，有的是自收自支的事业单位，人员配置就更不同了，多的有七八个，少的只有一两个。按规定开展执法工作最少要有两个人以上，不然你的具体行政行为就不合法。为些，一方面我们建议上级业务部门应就县级执法机构的级别、性质、人员作出原则性规定，并与相关部门联合下发文件；在有上级文件要求的情况下，我们就有理由争取县上领导支持，双管齐下，共同把规范的水保执法机构建立起来。另一方面严把进人关，以后执法机构进人必须通过公开招考，积极引进高素质人才；对现有执法人员进行系统培训和严格的考核，对考核不合格的应清退出执法队伍。三是加强乡镇水土保持管理服务站或中心站(中队)建设,对现有乡镇水保工作人员重新考核上收实行垂直管理,把素质好、工作敬业的同志吸收到水保队伍中来，织牢县乡两级监督网络。
　　4.2积极筹措资金改善执法装备
　　改善执法装备必须要有经费，经费从那来呢？我们认为可以从两方面进行筹措。一是省、市从水土保持下拨经费中挤一部份，建立执法装备配置基金，执法装备全部由省、市统一购置，统一标致后下发，这样既可防止资金流失，又可提高水保执法的社会形象。二是积极争取县上减少调控比例或免除调控，把争取到的资金用于购置执法装备或执法装备保养和维修。执法装备有了保障，执法工作效率也就自然会得到提高。
　　4.3严格实行方案编制与审批职能分离，确保方案质量的提升
　　在今后的方案编制和审批工作中，我们认为上级业务部门应以文件形式专门予以明确，切实将方案编制与审批职责分开；水土保持执法机构工作人员不再进行方案编制，方案编制工作将由专门的方案编制设计单位完成，真正实现方案编制设计与方案审批分家，避免以前那种方案编制设计与审批同一个人的现象；严格实行方案评审制，确保方案的实用性与可操作性，并且应经常对方案编制设计者和方案审批者进行培训，不断提高他们的能力和水平，从而提高水土保持方案内容的质量，增强水土保持方案在落实过程中的可操作性。
　　4.4积极寻求执法合力，加强县县或县市联动执法
　　经常开展执法检查可以减少行政干扰“出生率”；经常上下联动开展执法工作，可以有效弥补下级执法力量薄弱，扫除县级水保执法机构拨不动或不敢拨的“钉子户”。因此，我们建议在今后的工作中，县与县之间，县与市之间应经常互通信息，整合现有执法力量，经常开展联合执法，并且上级每年必须对县级至少开展一次执法检查工作，开展两次以上上下联动执法活动，在开展执法工作时还必须把执法情况反馈给当地政府以引起他们的重视，并将执法结果在新闻媒体进行曝光，扩大水土保持执法的社会影响力，有利于推动水保执法工作进程。
　　4.5加强交流，共同进步
　　上级业务部门应多开展水土保持预防监督执法工作研讨活动，为县级水土保持预防监督执法人员提供交流学习的平台。因此，我们建议上级业务部门每年至少应组织两次以上的业务学习和工作研讨，使县与县之间好的做法和经验能够得到及时推广和借鉴，相互取长补短，达到共同提高的目的。
　　作者简介：何庆九（1970.11-）男大专文化 助理工程师  江西省进贤县人   一直从事水土保持预防监督执法工作。