工程施工阶段建设监理责任浅议

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工程施工阶段建设监理责任浅议

当前随着国家建筑行业相关法律、法规、条例相继出台，对于建设监理责任范围和内涵界定越来越广，对于监理单位不履行职责的处罚越来越重；特别是2004年2月1日实施的《建设工程安全管理条例》发布后，将原来一直有争议的安全问题纳入了监理责任范围，明确了监理单位在建筑工程安全生产活动中应承担的监理责任，使得关于监理责任问题讨论又成为了一个热门话题。在此，本文就工程施工阶段建设监理的质量责任和安全责任等方面做一些探讨，纯个人观点仅供参考。

一、  工程施工阶段建设监理质量责任

   《建筑法》关于建设监理责任及处罚条款为：“第三十二条，建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。第三十五条，工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查和不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。第六十九条，工程监理单位与建设单位和建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处于罚款，降低资质等级和吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《建设工程质量管理条例》规定为：“第三条，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位依法对建设工程质量负责。第三十六条，工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工单位质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。第三十七条，工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场，未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下道工序的施工；未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。第三十八条，监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。第六十七条，工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任。（一）与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；（二）将不合格的建筑工程、建筑材料。建筑构件和设备按照合同签字的。”

以上两者对比不难看出，同样是对于建设监理责任和处罚的界定却有着很大不同。《建筑法》实际上界定的很明确，监理单位对自己的监理服务承担责任。《建筑法》的规定是：如果有应当监督检查的项目不检查或不按规定检查行为，有不按合同履行监理义务行为，或者有与施工单位、建设单位串通降低工程质量等级行为时，会受到相应处罚。也就是说有过失时必须承担相应的法律责任，而且只要不是下列两种行为监理公司为自己过失赔付的费用最高不超过监理费（扣除税金）：（一）与施工单位恶意串通，造成业主损失；（二）不按合同履行监理义务造成业主损失的。

而根据《建筑工程质量管理条例》第六十七条规定，我们可以推导出这样一个关于监理责任的结论：假如一个工程验收不合格，而这项不合格是由于不合格的建筑材料、建筑构配件或设备造成的，那么监理将受到50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或吊销资质证书，没收违法所得，承担连带赔偿责任。

众所周知，施工单位对建筑工程质量自检评定是抽样检查和检测，抽样检查必存在样品代表性和抽样频率的风险；作为监理单位在对质量进行监督时，理论上抽样检查的频率小于施工单位的频率，即使监理单位不计投入、不计成本扩大抽样频率，这样的风险同样存在。至此，我们又得出一个奇怪的结论：即使监理单位严格按法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量上代表建设单位实施监督，认真履行了委托监理合同的约定义务，却仍然有可能因工程质量不合格而受到毁灭性的处罚；简而言之，监理有可能在无过失的情况下，受到严重处罚。显然这样的结论是不合理的，但是《条例》却是如此规定的，监理有可能为自己无过错的质量事故“埋单”；因此，现阶段我们只能把它理解为“监理执业风险”。

二、        施工阶段建设监理的安全责任

《建筑工程安全生产管理条例》对于施工阶段，建设监理的安全责任规定：“工程监理单位应当审查施工单位组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准；工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位，施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关部门报告；工程监理单位和监理工程师应当按照法律法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

对于监理违反条例的处罚，条例规定：“第五十七条，违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正，逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款，情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任，造成损失的，依法承担赔偿责任。

（一）         未对施工单位组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

（二）    发现存在安全事故隐患的未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

（三）    施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位未及时向有关部门报告的；

（四）    未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。” 

   《建设工程安全生产管理条例》第一次对于一直有争议的监理是否承担安全生产责任问题予以了明确，明确规定了监理单位在建筑施工阶段必须承担安全生产的监理责任，使监理单位从原来的道义上的提醒变为了必须承担的职责。

    从监理工作内容来看，安全生产与监理的“三控制”工作是相互影响、密不可分的，原先人为的将安全生产监理工作排除在监理工作内容之外从严格意义上讲是不合理的，实际操作上也是不可能的。监理在“三控制”工作中必然会涉及到安全问题，必然会受安全生产的影响；因此《建设工程安全生产管理条例》对监理单位在安全生产活动中监理的责任的界定是符合实际情况的举措，是大势所趋。

    当前，施工现场安全形势普遍不容乐观，与施工质量管理相比施工单位在安全生产方面管理力量相对薄弱，安全生产投入普遍不足；在这种大的形势下，监理单位如何切实地履行安全生产监理义务面临极大挑战，监理单位如何认真履行安全生产监理责任，存在以下几点问题需要进一步探讨和解决：

1.     与施工质量监理责任存在同样的“执业风险”，有可能承担“无过错处罚”，如何去有效地规避风险？

2.     安全专业监理人员如何配备，并有效地开展监理工作？

3.     全体现场监理人员，安全生产方面知识培训刻不容缓。

4.     因履行安全监理义务所发生和增加的费用如何解决？现有收费标准内未包括此项费用；而从现有文件中，只有江苏省《关于贯彻落实<建设工程安全生产管理条例>中监理安全责任的通知》中提到：工程监理单位因履行监理安全责任而增加的费用，应列入建设工程项目概算，由建设单位另行支付。

三、  施工阶段监理责任内容有不断扩大趋势

    从目前情况来看，施工阶段监理范围有不断扩大的趋势，有关政府部门很自然、很习惯地把施工阶段涉及到的问题，统统纳入监理单位监理范围。于是出现了环保部门要求监理单位监督消除建设工地噪音污染；消防部门要求监理监督防火；墙改部门要求监理监督施工单位使用定点厂家产品；有的部门还规定，业主有违规行为时监理要通过监理工程师报告形式向管理部门报告等。

   《建筑法》第三十一条规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”《建设监理规范》总则1.0.3条规定：“实施建设工程监理前，监理单位必须与建设单位签订书面建设工程委托监理合同，合同中应包括监理单位对建设工程质量、造价、进度进行全面控制和管理的条款。”

从有关法律、法规规定中不难看出，监理的权限来至于业主的委托。假如业主不把有关部门对监理的要求纳入监理委托合同，在执行有关部门规定时，就把监理单位推入一个两难的境地。如果不执行有关部门规定，监理单位将受到处罚；如果执行有关部门规定，但从委托的法律概念上来看却没有执行的权限。从另外一个角度来讲，监理工程师不可能是“全才”，监理单位要执行有关部门规定，必须要另行配备相关专业人员并进行培训，还必须配备必要的检测设备和手段；为此而产生的费用，由于不是委托合同范围内的，因此业主有权拒绝支付，长此以往监理单位将如何生存。

    再者从政府监督与监理单位监督的区别来看，政府监督是来自法规、法律的政府职能，是宏观性的、强制性的；监理单位监督是受业主委托，行使委托范围内权限，是微观的、不具备强制性的，是一般的企业行为。因此，监理责任范围无限扩大，把监理当作政府职能的延伸是不切合实际的，也是无法执行的。

四、   如何应对目前现状

    目前现状如此，作为监理单位不应“坐而论道”，应采取积极措施加以应对，以求企业立足生存，促进整个监理行业持续健康地发展。

1.     拓宽人才引进渠道，加强人员专业知识培训工作，努力提高企业人员的技术素质，加大企业管理工作力度，完善企业管理制度，夯实企业“基础”，练强企业“内功”，不断提高企业专业技术服务水准，从企业自身角度提高抗击“风险”的能力。

2.     在积极拓展业务的同时，重点做好合同评审工作，择优选择监理项目，有效的规避潜在风险。

3.     加强合同管理，在充分了解业主要求和政府部门有关法律、法规的基础上，在合同签订前积极做好协调、沟通工作，力争要把各方需求和要求纳入监理合同范围，以合同的形式确定监理责任范围，为监理开展监督工作提供合法依据。

4.     积极开展理论探讨工作，对于监理定位、监理范围、监理责任、监理收费等重要问题努力澄清观念；特别是对于一些过度强调监理监督责任，弱化、淡化业主和施工单位是有关义务第一责任人的观点，要调动舆论手段，给予有理有节的反驳。利用一切机会和渠道向政府部门反映一些不合理现状和监理行业的合理要求，为监理行业健康发展争取到一个良好的社会环境。