中国建筑工程招标应用最低价中标法的问题及对策

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中国建筑工程招标应用最低价中标法的问题及对策

    最低价中标法是国际上通行的建筑工程招标方法，过去中国政府一直限制这种方法的使用。2000年月1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》首次允许招标人可以选择最低报价者中标，从法律层面上为该方法在中国的应用带来转机。本文将要分析最低价中标法在中国应用面对的问题和产生的问题原因，探讨解决问题的政策和市场化措施
一、 建设工程招标制度在中国的发展历程
　　与西方国家相比，中国实行建筑工程招投标制度的历史较短，是在对外开放以后随着外资的涌入而引进，其发展与中国的经济体制改革的历程相一致。在计划经济时期，没有实行工程招标制度。建筑工程承发包方式先后采用过业主自己设计、自己建设的自营制，甲乙方承发包制的“文化大革命”中采用的指挥部制。它们的共同特点是政府、业主和承包商产权一体化，政府通过行政命令将工程任务分别下达给作为建设单位和承包商的国营企业。
改革开放之后，中国逐步实行政企分开，引进市场机制，工程招投标开始进入中国建筑行业。1981年，深圳国贸大厦施工首次进行工程招标，取得节省投资964．4万元和缩短工期半年的效果。自此以后，工程招标制度才逐步推行。经行了1981年——1984年的试点阶段；1984年——1994年的推行阶段；1994——2000年的完善阶段。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》正式实施，标志工程招标迈入了法治队伍。
现在，全国各地先后建立起有形建筑市场，将政府投资的工程招投标活动都纳入其中进行集中管理，统一招投标程序和手续，明确招标方式，审定每项工程的评定标方法。但各地采用的评定标办法不同，主要有评审法、抽签法、合理低价法、标底接近法、二次报价法、报价后再议标法、议标法、直接发包法等，种类繁多不胜枚举。它们的共同特点是招标设有标底、报价受到国家定额标准的控制，在综合评价基础上确定中标者，没有采取价格竞争最低者中标的方式。
    二、 最低价中标法在国外成功应用经验
　　国外以美国采用最低价中标法历史最长、最有实践经验，它们使用这种方法已有近百年的时间。美国政府通过立法规定10万美元以上的政府工程必须采用最低价中标法。它的基本程序为：一是业主提前1个月在指定报纸和英特网上发布招标消息。二是审核投标者的资格，重点检查工程担保保函是否齐备，米勒法规定参加政府工程的投标者必须购买投标保函、履约保函和付款保函，以及其它一些业主根据工程特点提出的条件。三是合乎资格的投标者采取密封报价、公开唱标、价格竞争、当场确定最低价者中标。
　　我国香港特别行政区目前仍采用原港英政府遗留下来的最低价中标法。与美国不同的是，香港政府没有立法规定政府工程必须采取最低价中标，反而在招标公告中都要声明“政府不一定采纳索价最低的投标书或任何一份投标书”，但实际运作中一般都是最低价中标。如不采用最低价中标，负责提交评审投标书报告的工程师要向投标委员会做出详细解释。投标委员会也要向投标者和有关机构做出详细解释。它们也有一套严格的的资格预审和分等级投标制度和工程担保制度等措施来保证最低价中标法的顺利实施。
　　最低价中标法之所以在美国和香港等国家和地区被长期使用，是因为它与其它招标方法相比有许多突出优点。国外在使用最低价中标法这种工程招标方法的初期也暴露出不少我们所担心的问题，如低价中标高价索赔，低价低质等，并出现许多由于价格太低无法完工而形成“半拉子工程”和“胡子工程”。经过不断努力寻找解决问题的方法，逐步形成了一整套配合最低价中标方法的保证措施，使得该招标法能历经百年而不衰。尽管现在每年仍然有许多工程因价格太低致使工程失败的案例发生，但由于配套保证措施齐全，使它不能对社会造成严重影响。
中国政府过去限制采用最低价中标法有以下几方面的因素：
　　1、 传统思想观念的惯性。2、产权公有制的束缚。3、法律体制不健全，市场对招标主体的监督和制约的力度不够。4、工程造价管理是体系单一化。5、社会信用体系欠缺，缺乏守信的激励和失信的惩罚机制，加强了信息的不真实性，影响招标各方主体的行为标准，它们缺乏关注信用的动力。
    三、最低价中标法在国内的尝试和它的优缺点
　　2000年1月1日颁布实行的《招标投标法》第四十一条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一；（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。该项法律的颁布为最低价中标法在中国建筑工程招标中的应用提供了法律依据。2000年笔者先后参与组织了10多项以最低价中标的工程招标，取得了令人惊喜的效果。这些工程中标价与业主预算控制最高限价最多下浮68%，最低下浮20%，平均下浮40%。由于《招标投标法》刚开始实施，最低中标法只能在一些按目前条例规定允许业主直接发包的工程中试用，多为300万元以内的工程，尚缺乏大型和复杂类型工程的试验结果。
　　从10多项工程招标的尝试中，我们初步发现了最低价中标法与我国现行的各种招标方法比较有以下主要的优点：一是节省投资效果十分显著。部分原因来自激烈竞争引起的降价，另一原因来自政府工程定额标准与现实市场价格和企业内部定额的价值严重背离；二是防腐倡廉效果好，没有暗箱操作，是一种真正符合公平、公开和公正原则的招标方法；三是操作简便，商务标书中谁报价低谁中标，简便的招标过程节约了招标过程中各环节发生的交易成本；四是加大对施工企业的促进作用，企业要生存和发展只能依靠加强管理、降低成本、提高工程质量和提高企业信誉。
这些优点对解决中国建筑工程招标中存在的内外合谋违纪、外部人寻租败德行为等问题有特殊的效果，体现它潜在的使用价值。
　　最低价中标法也有它的局限性。主要为：一是对投标者资格审查要求严格，确保参加投标者能和完成工程；二是招标前期工作要求质量高，无论勘察还是设计都要提高深度和精度，特别是招标文件的编写要十分细致周到，工程规模越大技术越复杂招标书要求越精确细致；三是标人要有独立的私人估价信息，可以按照它们自己的内部工程造价标准进行报价；四是要求招标保证配套措施齐全，最主要的是要有工程担保措施，在笔者参与组织的最低价招标项目中，除第五项工程外，其它全部都采用了工程担保措施，投标要交投标保函，签合同要提供履约保函。
    四、 价格招标量化模型及其必要条件的理论分析
　　为了更好地了解最低价中标法的使用条件，首先分析其招标机制。从理论上来讲，工程招标活动是典型的不完全信息静态博奕。政府负责制定博奕机制，即招投标方法，潜在投标者选择接受或接受政府制定的招标机制，接受招标机制的投标者根据机制的规定进行博奕，最低价中标法属于一级密封价格招标，采取公开招标、密封投标、以价低者中标的方式选择承包商。哈里斯和雷维夫1981年，赖利和萨缪尔森1981年已经证明了在满足以下四个假定1、投标者是风险中性者；2、投标者具有独立私人估价信息；3、支付只是报价的函数；4、投标者是对称的条件下，一级密封价格招标（即最低价中标法）的招标机制是最优的，即它能够满足最优招标机制设计的两个准则：1）激励相容约束；2）个人理性约束。
　　由于最低价中标法的应用是以完善的市场机制为前提条件，同时满足上述四项假定条件，因此它的使用就有一定的局限性或是条件性。上述假设的条件和西方国家建筑市场的情况比较接近，所以最低价中标法在西方，特别是在市场机制最完善的美国应用效果很好。
　　为了进一步分析中国经济转型时期建筑工程招标的特点，刘晓君（1999）在《经济转型时期建筑工程招标投标机制研究》中，在赖利和萨缪尔森最优基准招标数学模型中引入一个价格体制参数，用这个参数表示工程造价管理体制市场的程度。他已经证明招标方法与价格体制参数（价格市场化程度）无关，随着价格体制从计划经济向完全的市场经济体制转变，在不同阶段适用不同的招标方法。现阶段采用类似密封报价后用标底审查报价的招标方法是与当前价格市场化程度相符合的。刘晓君同时还证明了在价格体制参数完全符合市场化条件时，最低价中标法才适用有效。
　　萨缪尔森等对一级密封价格招标基准模型的证明和刘晓君提出的招标方式与价格市场化程度有关的理论论证，从理论上合理解释为什么中国以前不能采用最低价中标法，归根结底不审条件不满足。中国的投标者至今仍不具备独立的估价信息，也就无法满足假定2的条件。加上传统社会文化和观念等因素的影响，使得最低价中标法在建筑市场机制完全建立之前无法取得理想效果。相反会产生负面效果。理论分析结果对中国政府过去限制最低价中标法使用的政府行为提供了理论依据和合理解释。
　　笔者参与的部分工程招标试验获得成功，说明中国部分地区，例如像深圳，工程造价管理体系市场化程度已经很高，建筑市场已经具备了采用最低价招标的条件。
五 、 解决最低价中标法应用问题的对策与建议
　　随着《招标投标法》全国贯彻执行和中国建筑市场改革深入，现在是时候对最低价中标法的应用进行更深的研究并组织实施。最优基准招标模型和刘晓君（1999）提出的经济转型时期建筑工程招标模型，两者从理论上证明了应用最低价中标法必须具备一定的政策和市场条件。实际应用将会遇到更难更复杂的问题，需要根据中国国情，结合其它国家和地区，如美国、香港等，在实际应用中的成功经验，制定出符合中国国情并满足建筑业改革大方向的具体政策和措施。为了给最低价中标法的成功应用创造必备的条件，根据目前中国建筑行业的现状，建议采取以下几项措施：
    1、 转变政策管理是职能，真正实行政企分开。政府只负责宏观调控、政策制定和监督，彻底解决长期困扰政府的“两难”困境，即政府既要管好政府的事情，还要操心国企投标者的生存和发展大事。让所有投标者完全市场规律参与建筑工程招投标活动。
    2、 工程造价管理体系完全市场化。具体做法可在国家工程造价定额体系的基础上，增加以市场价格为基础的企业内部定额体系。前者作为各级政府编制投资计划宏观控制预算使用，后果用作实际编制投标报价使用，使投标者拥有独立的估价信息，满足假定2的条件。
    3、 完善建筑法规，培育信用体系。创造依法者昌、违法者亡的法律氛围，培育完整的信用体系，体现诚实信用的价格和失信违约的代价。根据美国的经验和实际运作需要，中国需要制定工程担保法和工程留置法，为建立工程风险转移体系提供法律依据，同时为解决建筑业中长期存在的“三角债”问题提供了表本兼治的法律手段，有效解决因建筑业“三角债”引起的一系列建筑管理和社会问题。
    4、 建立工程担保和工程保险制度，完善风险转移体系。采用最低价中标的工程利润微薄，降低了投标者抵抗风险的能力，容易造成工程的失败。为了规避各种有意或疏忽产生的风险，中国政府应参照美国“米勒法”，立法规定所有政府工程投标人必须提供投标保函、履约保函和双向付款保函。投标保函额度统一规定为投标价的5%，履约保函的额度为合同价的10-30%（施工单位的付款保函可由履约保函复盖），建设单位的付款保函额度为合同价的30%。
根据中国目前工程投资的主体主要是政府或是国有企业的国情，担保者应该规定必须是产权多元化的金融实体，由公开上市的银行、保险公司或专业担保公司承担，形成风险转移和社会化监督和机制，这样可减少国有资产的风险，提高工程担保的有效性和严肃性。
工程保险也是工程风险转移的一种有效方法，这项业务国内早已开始，但仍不普及。因此对一些基本的险种要用立法手段强制执行，如工人的人身伤亡保险、车辆的第三责任险等。
    5、 改变企业等级划分方式，用定量化定额系列替代现在的定性化等级系列划分方式，用企业能提供的工程担保保函金额数值大小来区分企业实力的大小，能够客观公正和动态反映企业的真实实力。
    6、 鼓励发展民间中介机构，建立工程建设住处和信用管理系统。像监理、工程顾问、造价咨询、工程担保、建筑法律事务所等民间中介机构的出现进一步推动政府职能社会化转变和适应市场经济发展的需求。建立全社会建筑业信息管理系统，记录所有建筑行业中有关企业、产品和建筑活动的各种信息，方便查阅和索取。在招标资格预审中应强制使用这些住处来核实投标者信息的真假，全面了解投标者的资质信誉和履约能力。建筑业信息集中管理将产生巨大的社会管理能力，其主要作用是养活了招投标各方中存在的信息严重不对称性，满足基准招标模型假定4的条件：投标者是对称的。同时发挥社会舆论的监督作用，提高施工单位承诺的价值和违约成本，真正体现企业信誉的具体价值。
    7、 建立设计赔偿和设计保险制度，为最低价中标法的应用夯实基础。采用设计赔偿制度可大幅度提高设计的质量，为提高投标报价精度和保证最低价的权威性打下基础。设计赔偿制度要求设计单位和设计人员需对因设计原因造成的失误赔偿全部经济损失。巨大的经济责任驱使设计单位和设计人员加强责任感和危机感，达到提高设计质量的目的。为使设计赔偿能够真正兑现，设计单位必须购买设计保险才能承接设计任务。与此相对等，必须同时增加设计取费和提高设计人员待遇。
    8、 鼓励投标群体产权多元化，建筑产品制造标准化。只有投标者产权分散化，非国有产权的投标者才能平等参与投标，形成真正的市场竞争，产生出真实的最低价格。建筑产品的标准化生产是提高工程质量的重要手段，也是最低价中标法的重要保证之一。
    六 、 结论
　　从理论分析到实际的应用，以及国内外成功使用的大量事例充分证明，最低价中标法是一种理论上最优，实际中可行的建筑工程招标方法，值得在我国进行全面推广应用。它的应用必将产生巨大的经济效益和社会效益。按每年政府投资基本建设1万亿元计，平均降低造价10%计算，每年可节约上各千元政府投资。这将更加有效和合理地配置政府的货币资源，消除建筑工程招标活动中的各类寻租行为，纯洁招投标各方主体的行为。
　　但实际上，中国目前的情况距离最低价中标法所需求的必要条件很远。为此，中国政府应采取两管齐下的办法，一是抓好试点工作，在市场经济非常发达的沿海地区先行试验，积累经验和等待条件成熟再向全国逐步推广；二是加快建筑行业市场化改革进程，建立工程担保体系，实行工程造价市场化，强制实行设计保险和设计赔偿制度等工作，逐步建立和完善各项改革措施。只有在这些政策和市场条件完全具备之后，最低价中标法的实行才能水到渠成，并能真正发挥其全部作用。相信在不远的将来，随着中国市场经济的成熟最低价中标法将在建筑工程招标中扮演十分重要的解色。