邵阳县小型水利管理体制改革后的思考

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水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来，水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重大的贡献，同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天，我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革，计划经济体制正在被社会主义市场经济所取代，国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中，传统水利正在变革为现代水利。因此，加快水利工程管理体制改革的步伐，分析体制改革中存在的主要问题，研究解决这些问题的措施，促进水利工程管理单位的健康发展，实现水资源的可持续利用，则是我们水利人义不容辞的责任和义务。

　　邵阳县共有小型水利设施达5万多处，其中小一型水库46座，小二型水库176座，山塘3万多口，小型河坝工程及小型提灌工程1万多处。2001～2003年，我县的小型水利工程通过“承包”、“租赁”“拍卖”“股份合作”等方式进行了管理体制改革。体制改革后的小型水利工程经过几年的运行，已初见成效，但也存在许多不足。

　　明确了农村水利公共设施归用水户集体所有，作为“业主”的用水合作组织还必须采用灵活多样的形式，加强经营管理，落实工程维护管理和服务责任，千方百计发挥工程效益。

　　公共设施的经营管理，可以由用水合作组织自己直接负责，也可以承包或租赁给“能人”经营管理，究竟采用哪种形式，要根据工程类型、特点和当地经济、社会环境条件确定。

　　1、用水合作组织自己直接经营管理

　　这种管理方式，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，工程的维护和服务工作大部分都由合作组织成员“义务劳动”，管理层次少，中间环节少，管理成本比较低。大家选出的负责人在群众中有较高威信，有办事公道、热心为大家服务的精神，有一定组织协调能力，可以靠合作组织自己的力量处理工程建设与管理的日常事务。这种方式适用各类农村水利工程。应当成为当前和今后农村水利管理机制改革的主要方式。由于我县当前水利工程基础设施老化、病险严重、渠系水利用系数底等原因，造成现在的小型灌区萎缩严重，农民的积极性下降，对组建用水户协会造成很大困难，到现在至，我县只组建了六都寨灌区邵阳县段灌区用水户协会、双江水库灌区用水户协会和江口亭水库用水户协会3个。

　　2、承包

　　承包不改变工程所有权属。它通过合同契约，由工程的所有者把管理权委托给承包者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。水利工程的承包多偏重于设施管护和服务，经营的色彩淡一些。承包者的报酬来自合作组织的水费收入或直接向服务对象收取服务费。也可以通过间接方式，如承包渠道，在渠道两侧种树，获取合理报酬。承包者可以是合作组织内部成员，也可以是社会上的人，可以一个人，也可以是几个人组成的小组。

　　承包方法简便易行，较好地解决了工程维护管理差，管理责任不落实的问题，易被农民接受，已有多年实践经验，适用于各种类型的农村水利公共设施。我县大部分的山塘、河坝及提灌工程都是通过承包的方式进行管理体制改革。

　　3、租赁

　　在我县小型水利体制改革中，还有“租赁”方式。严格地说，它与承包经营管理属于同一类型，因为工程所有权没有改变，只是所有权与经营管理权分离得更进一步，租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。因此“租赁”主要适用于经营性较强，可以自主经营，自负盈亏的农村水利工程。如租赁小水库、塘坝，在提供灌溉服务收取有限的水费的同时，通过养鱼获利。目前全县的小农水工程中约有1%采用“租赁”方式的改革。

　　4、“拍卖”经营管理权

　　严格地讲，这不是“卖”，而属于一种公开竞标的承包方式，有利于做到公开、公平、公正确定承包者。“拍卖”经营管理权，在所有权与经营权的分离上比租赁更彻底。为了避开国有资产或集体资产流失之嫌疑，一些地方强调“卖”的是经营管理权。实际上，农民很实在，他不管你“卖”的是什么“权”，买来的东西就归我所有。之所以愿意花较多钱“购买”水利设施，目的是要赢利，取得比其他投资更高的回报。而事实上，多数小型水利公共设施很难做到自主经营，真正赢利。“拍卖”方往往要在水价、承担防汛抗旱公益性任务等方面作严格限制。我县的222座小型水库（46座小一型、176座小二型）就是全部通过“拍卖”的方式进行管理体制改革的

二、取得的基本成效

　　改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济规律一般要求，并符合农村水利发展规律特殊要求，政府宏观调控、引导扶持，受益者以主人身份自主决策、积极参与，按“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”原则组建用水合作组织，使工程所有权明晰，所有者主体到位的管理体制，以及借用市场机制中灵活多样的经营管理方式，加强经营管理，为受益农户提供良好服务，使工程良性运行的机制。

　　我县改革以组建用水合作组织，明晰工程所有权为核心，以增强经营管理活力为重点，以提供良好服务，实现良性运行、充分发挥效益为目标。通过改革调动了广大农民参与工程建设和管理的积极性，有利于已建成设施的巩固和效益发挥，有利于水资源的合理高效利用，有利于加快农村水利事业发展。

　　在小型农村水利改革中，我们认真学习、全面领会党中央、国务院有关农村工作的各项方针政策，按照农村水利的特点和规律正确把握改革方向；正确处理好政府引导扶持与农民自主兴办的关系；调动广大群众参与积极性与调动“大户”、“能人”等个人积极性的关系；兴利供水与除害减灾的关系；近期利益与长远利益的关系；经济效益与社会效益、生态环境效益的关系；骨干工程与田间工程的关系；学习借鉴外地经验与充分考虑我县实情的关系等等。在指导思想和政策导向上防止了片面性、简单化、“一刀切”。

三、存在的主要问题

　　1.供水价格至今没有达到国家规定的水平

　　国务院〔1985〕 94号文件规定“粮食作物按供水成本核定水费标准；经济作物可略高于供水成本”。1988年我国颁布的第一部《水法》明确了“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”。1990年国务院办公厅发出通知，要求认真贯彻实施国务院〔1985〕94号文件。1997年国务院《水利产业政策》中要求新建工程的水价一步到位，原有工程的水价要在３年内逐步调整到位。2000年，国务院就水价问题再次要求逐步到位。而客观现实是，各地物价部门规定的实际水价标准，与供水成本相比，差距较大，仅相当于实际成本的2/3。工程长期收不抵支，只能依靠工程的损耗、职工的低工资维持低效率的运行。

　　2.灌溉工程先天不足，带病运行。

　　我县灌溉工程绝大部分建于80年代以前，技术水平低，工程标准低、质量差，且大部分工程隐患多、不配套。经过几十年的运行，失修、老损现象比较普遍。

　　3、“拍卖”农村水利设施经营管理权存在着风险。

　　“拍卖”农村水利设施经营管理权存在三种风险，一是购买者不能取得预想利润，甚至背上沉重的债务负担；二是购买者掠夺式地开发水资源（机井）或工程设施，工程损坏报废后，还得让广大群众收拾“烂摊子”，重新出资投劳；三是购买者改变工程用途，让防洪抗旱服从个人养殖，受害的也是广大用水户。有人说，出现这种情况可以收回经营管理权。但是“卖”出去的东西，不是随随便便可以收回的。如何兼顾好买方和广大用水户两方面利益，使工程永续利用，发挥最佳效益，是搞好“拍卖”经营管理权的关键。

四、今后工作方向

　　“租赁”“拍卖”“股份合作”等各种改革方式都偏重于利用工程的经营性，借用市场机制的办法增强经营管理活力。而对不具备经营条件的公益性设施（如渠道、圩堤、桥闸涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，调动农民建设和管理积极性、使工程更好地发挥效益，尚缺乏成熟经验，也没有引起人们足够的重视，这是下一步改革要着重研究解决的问题。

　　履行政府职责，加强政府引导、扶持、服务、监督。推动小型水利事业健康、蓬勃发展，要抓好三个关键：一是发挥农民群众主体作用，解决体制不顺的问题；二是灵活运用市场机制，加强经营管理，解决运行机制不活的问题；三是加强政府引导扶持，做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品，为体制与机制改革创造有利的环境条件，三者缺一不可。在一定意义上可以说，搞好农村水利建设与管理，既是农民自己的责任，也是政府应当履行的职责。在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农村水利当作“包袱”甩掉，完全靠社会力量或市场机制兴办，也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽过多等不恰当的做法。过去几十年，我县农村水利事业取得的巨大成就，在很大程度上得益于从中央到地方各级党委、政府的重视、扶持，强有力的政府行为把农民组织起来，显示了依靠共产党领导、社会主义制度和群众集体力量能办大事的优越性。对过去的做法，不能一概否定。应当认真总结成功的经验，发扬好的传统，找出体制与机制上存在的深层次问题，改革一切不适应市场经济体制新形势要求的做法。总的来说，在建立社会主义市场经济体制、深化农村水利改革中，政府对农村水利的扶持引导不应当削弱，而要加强。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要让群众自己办。能用市场机制解决的问题，政府应当放手，充分发挥市场机制作用。为了减轻农民负担，降低农业生产成本，很好地利用“绿箱政策”，加强各级政府对农村水利基础设施建设的扶持力度，增加补助经费。依靠农民用水合作组织兴办农村水利，政府的责任不是轻了，而是更重了，应抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推动农村水利事业发展的政策和法规；第二，制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工作，包括组织力量对水资源利用、工程布局、项目设计等合理性的审查等；第三，做好农民群众的宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业；第四，提供资金、材料设备等扶持，包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助；第五，通过建立和完善基层技术推广服务体系，提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训，科普宣传等服务；第六，监督，对农村水资源开发利用，农村水利经营管理等进行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投工，防止垄断公共资源，侵害农民利益等违法情况发生。