公共图书馆制度性收费概况

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【内容提要】文章通过对部分省市公共图书馆制度性收费的调查，介绍了当前收费的现状，并分析了这些收费的合理性和合理范围。最后对制度性收费的完善提出了建议。

【摘 要 题】事业改革与发展

【关 键 词】公共图书馆/收费/制度

【正 文】
1　制度性收费的概念和目的

图书馆制度性收费，是指为了防止资源滥用和有效管理图书馆，图书馆从制度安排上确定的一些项目的收费。图书馆这部分收费源于一种制度安排和规定，并在图书馆的各种规章制度中得到体现。所以就称为制度性收费[1]。制度性主要包括办证费、验证费、超期滞还费、赔偿金等。图书馆作为公共物品向公众提供，每个读者都有权享用图书馆资源。由于人性中的弱点，每个人都希望追求利益最大化，如果不对读者的行为进行一定的制约，会导致资源滥用，而产生“公地悲剧 ”。因而需要通过收费对读者的一些行为进行约束，达到有效管理、保障公众利益的目的。

2　制度性收费的现状

笔者通过上访国内公共图书馆的网站，在“读者指南”等栏目下对图书馆的制度性收费进行了调查，部分图书馆的收费情况如表1、表2、表3所示。
表1　部分省市图书馆的收费情况
办证费 押金 超期滞还费（册/天）
年度
普通借 （临时） 注册费 中外文或 外文或
阅证 阅览证 （验证费） 中文书籍 参考类 中文 参考类
书籍
北京市图书馆 10元 2元/天 10元 50-500/3-5册 0.2元
杭州市图书馆 15元 15元 100元/3册 0.1元
湖北省图书馆 5元 5元/月 10元 100元/4册 200元/4册 0.2元
深圳市图书馆 20元 10元 100元/2册 200元/2册 0.3元
厦门图书馆 5元 100元/3册 0.1元
30元-100
南宁市图书馆 10元 元/1-3册 0.1元
湖北省图书馆 15元 5元/月 10元 100元/4册 200元/4册 0.2元
湖南省图书馆 15元 8元 100元/3册 0.1元 0.5元
10元 10元/月
陕西省图书馆 30元/年 25元 100元/2册 400元/3册 0.1元 0.2元
哈尔滨市图书馆 5元 50元/3册 0.1元
兰州市图书馆 10元 50元/2册 0.5元

表2　部分省市图书馆的图书馆遗失赔偿收费情况
图书遗失赔偿倍率 加工费（技术处理费）
首都图书馆 原书2-3倍 5元
南宁市图书馆 2-100倍（中文图书）
3-100倍（外文图书）
湖南图书馆 2倍（一般借阅文献）
5倍（参考性图书） 10元
10倍（保存性文献）
哈尔滨市图书馆 3-10倍
深圳市图书馆 10倍 （1990年以前出版文献）
5倍 （1990年以后出版文献）
厦门图书馆 20倍赔偿（1949年以前）
10-20倍赔偿（1950年至1989年）
2-5倍赔偿（1990年以后）

表3　部分省市图书馆的收费优惠政策

杭州市图书馆 市区非农低保家庭、困难家庭免费办理，60周岁以上老人、30年教龄、残疾人、优抚对象可办优惠证，一年一证5元。
上海图书馆 凡持有老年优待证、离休证、残疾证可免证入室阅览。
云南省图书馆 年满60岁的读者（持身份证）可办理免费阅览证。
湖南图书馆 持有老年证和残疾证的读者免年注册费。
陕西图书馆 对于持残疾证的残疾读者、年满65周岁的老年读者免收借阅注册费。
哈尔滨市图书馆 持有《哈尔滨市老年人优待证》的读者可免收工本费。

通过调查，笔者对当前图书馆制度性收费的现状有如下了解：
（1）图书馆读者证的类型可谓种类繁多，在不同图书馆，读者证大概分为借书证和阅览证：中文借阅证和中外文借阅证、普通借阅证和参考借阅证、普通借阅证和通用借阅证。在实行一卡通的图书馆则根据选择读者证的功能和等级交相应的费用。从调查来看，办证费在5-20元之间不等，多数图书馆集中在10元和15元。临时阅览证，大多是5元/月，也有图书馆以阅览月卡和年卡的形式办理阅览证。还有图书馆阅览是无需办证，完全免费的。如杭州市图书馆可免证阅览，兰州市图书馆、广东省立中山图书馆部分阅览室阅览不需证件。
（2）大多数图书馆在一年后需要验证（注册），也要缴纳一定的验证费（注册费）。各馆验证费差距较大，从2元到25元不等。有的图书馆未设验证费，但在每年注册时须缴纳文献保护费或年度借阅服务费；有的图书馆虽不需验证，但读者证在一年后需重新交费办理，所以实际上都还是要交“年费”的。
（3）押金，也称保证金，是根据借阅册数和书籍的贵重程度而定。不同的读者证类型押金数目是不相同的。大多数图书馆中文书籍押金以100元为上限，每册书籍押金在30元左右，不超过50元。参考类书籍和外文书籍的押金就要高一些，一般在200元以上。每册书籍押金在100元左右。还有图书馆则采取更为灵活的方式，南宁市图书馆和汕头市图书馆就是根据读者借阅书籍的册数确定押金。南宁市图书馆还规定，如果所借图书价格超过借书证的押金，需根据所借图书的价值补交一定的临时押金，还书后退回所交押金。
（4）中文书籍的超期滞纳金多为0.1元-0.2元/天，参考和外文类图书在0.1元-0.5元之间，但多数图书馆不超过0.2元/天。
（5）图书遗失赔偿金是根据出版时间和图书类别确定的。在省市图书馆条例法规中也有相关规定。总体上看，珍本书籍、出版年代久远的和英文书籍赔偿金要高些。成套多卷本，遗失其中1册或数册，需按全套价格予以赔偿。未标明价格的书刊资料，参考同类书刊资料的价格赔偿。
（6）大多数图书馆都对特殊人群办证有一些优惠政策（如表3所示）。对老年读者和残疾人读者都在办证费上有所减免。杭州市图书馆还对低保家庭和困难家庭也采取了优惠政策。
除此之外，各馆由于办证类别上存在一定区别，对书籍的借阅权限进行了细分，各图书馆在办证时还有一些不同的收费项目。如年借阅服务费、图书修缮费、月度阅览注册费、预付金等五花八门的收费名称，但实际设立的收费项目差别不大。

　　　　3　图书馆制度性收费的合理度分析

通过以上对图书馆制度性收费目的的分析，已表明了制度性收费有一定的合理性。但这种合理性是在一定范围之内的。合理的制度性收费可以保障图书馆的正常运转，但一旦超过界限则会对读者权益造成侵犯。下面笔者就各类型制度性收费的合理范围进行具体分析。
3.1　办证费、验证费
读者证是读者借阅的凭证。每个读者在办理借阅证时都会耗费成本，国家拨款中并未包括这部分经费。这部分成本需要由读者来负担。所以图书馆可以向读者收取一定费用作为成本补偿。由于证件的成本不同，也使办证费有一定差异。一些读者证是磁卡形式的，办证费还涵盖了计算机建档，文献保护费甚至服务费，比纸本的读者证的成本就要高一些。
验证费又称年度注册费。一些读者在办理借书证后并不经常使用，这给图书馆的读者档案管理工作带来不便。验证的目的是定期对读者的档案资料进行整理[2]。读者在验证时可以将工作调动、地址变更、电话更改等情况告诉工作人员，以便更改计算机数据。验证要收一定的手续费，但在实际中，验证费是远远高于手续费。据悉，图书馆是将此弥补电费或空调购置费[3]。过高的验证费失去了验证的真正目的，是有盈利嫌疑的。
笔者认为办证和验证收费应“就低不就高 ”，向低标准看齐。通过调查数据分析，对于卡式借阅证的最低收费是10元，那么在此价格之上的收费是有下调空间的。纸本式读者证可控制在5元之内。验证费各馆差别较大，中山市图书馆仅收2元验证费，说明验证费普遍偏高，一般而言，验证在不换卡的情况下不应超过办证费用。新落成的深圳市图书馆就计划在开馆之日免收读者的注册费[4]。
在调查中还发现，办证时将读者证进行细分，可以针对不同的读者满足不同的需求（不借书的读者可不交押金），但也使办证手续更复杂，借阅权限加了更多的限制。对于图书馆的全部馆藏只有持有通用读者证才能借阅，而办理通用借阅证的费用要高些。还有一些图书馆将热门图书抽出，办热门图书馆借阅证，其办证费或年度注册费比普通注册费要高许多。虽然以“集资”方式购进大量新书，部分解决了因经费不足而导致的图书陈旧问题，但这也使阅览新书成为少数人的特权，有违平等服务的原则。这种方式不应成为图书馆服务的主流和方向。少数图书馆的参考阅览证的办证费和注册费比普通阅览证的收费高，其合理性也值得质疑。虽然参考阅览室的书籍较之普通阅览室珍贵，但对于办证和注册成本是一样的，既然阅览是免费的，为什么又存在区别呢？对于图书馆最基础的借阅服务，如果以提高办证费或验证费的方式，实际上收取借阅费，则是对基本的免费服务原则的践踏。
3.2　押金
图书馆收取押金并非一直有之。20世纪80年代初期在一些图书馆率先实行[5]。收取押金的目的主要是为了防止读者将书籍占为己有，减少图书流失，维护大多数读者的利益。收取押金，是对读者的行为进行约束。而如果有良好的约束方法，也是不必采取押金这种形式的。如国外图书馆，凭有效证件，无需交押金，就可办证。这也是建立在国外良好的信誉体制基础上的。如果读者与图书馆间有信用关系，那么图书馆可以不必收押金。如我国高校图书馆，这是因为读者是学校的学生，其档案在学校人事处，对读者本身有一定制约，就不必收押金。
在目前，国内信誉体制不健全和缺乏约束的条件下，收取押金还是有现实可行性。在押金的设定上，应以借阅书籍的数量的价值为基本标准。英文书和参考类书籍较贵，复本也少一些，押金高一些也可以理解。但应把握好“度”，过高的押金会将读者拒之门外。动辄几百上千的押金更是贫困家庭难以接受的。像汕头市市图书馆一样根据书籍多少确定押金也是一种探索。最低押金仅需20元/册这样可以降低押金的门槛（底线）。但某图书馆办理阅览证也要交20元押金就不太合理了。阅览不同于外借，图书馆无需对读者的馆外行为约束。
图书馆在收取押金后，读者一般不会频繁地退证，在一定时间内图书馆有一定数量比较稳定的暂存资金。但押金是有时间价值的，可能存入银行产生利息，或通过其他途径让资金增值。如果图书馆将押金的利息用于人员奖金发放，显然是用公众资金为个人谋利益。将押金利息取之于民，用之于民无疑是最好的处理方法。将押金利息用于支付超额的电费、空调购置费，可以降低其他项目的收费标准。
3.3　超期滞还费
超期滞还费，又称逾期处理费、滞纳金、过期延误费、超期罚款等。在各省市的公共图书馆条例中都规定：超过规定期限应按规定交纳滞还费。对以往的“超期罚款”这一说法，许多学者指出并不合适。因为《行政处罚法》规定，只有具有行政处罚权的行政机关、经法律、法规授权的组织以及行政机关依法委托符合条件的组织，才可以行使行政处罚权[6]。图书馆没有行政处罚的权利，称为超期罚款也不合适。从调查的情况看，现在图书馆也较少使用这一名称。
收取超期滞还费在现阶段有其合理性。如果不设立逾期滞还费制度，基于个人利益最大化的考虑，部分读者可能会随意延长归还时间，这严重妨碍了他人的使用，最终会使图书馆难以维持供给。所以这一收费制度也是为了加速图书的流通，让有限的图书为更多读者服务。但从著作权角度看，就有可能涉嫌侵权。因为它将变无偿服务为有偿服务，依照我国著作权法第十条该行为已是属出租行为，未征得著作权人的许可进行盈利便构成侵权。一些图书馆还将收入用于人员的奖金发放，则更是一种明显的违规行为。在目前这样一种情况下，为避免盈利嫌疑，防止侵权，在费用上不得高于出租书店的租金。从目前的情况看，一般中文图书在0.1元/天，英文图书不超过0.2元是合适的。
交纳超期滞还费这种方法有一定的弊端。对一些富裕的读者而言，交纳滞还费也不足以妨碍其延期占用热门的紧俏图书，达不到加速流通的目的。图书馆如果为了防止读者超期不还书，在超期行为的处理上可以采用除经济处罚以外的方法。在高校馆，读者即学生与图书馆是有一定约束关系的（学生的档案在人事处），可以对读者的信用做记录，对信用差者减少借阅权限。当然，大多数读者还是愿意到期还书的，图书馆在强调读者应尽的按时还书义务时，也不应忽略自己催缴的义务。为减少读者无意的超期行为，图书馆可在还书日期前对读者进行提醒，通过邮寄或email发放催书单或电话催书。如美国纽约公共图书馆，书籍如不能按期收回，图书馆就会寄去两封提醒信[7]。对国内图书馆而言，这些虽然会让图书馆耗费成本，但从总体上看，为读者减少了经济损失，也减少了图书馆丢失图书的风险，实际上是收益大于成本的。深圳图书馆为滞还费设了最高20 元的限额，实际上也是防止读者遭受更大的损失，尽到督促的义务。近期济南市图书馆也开通了短信服务，其中一项服务内容就是图书到期短信提示[8]。这对减少读者的超期行为进行了有益的探索。
3.4　赔偿金
赔偿金包括图书遗失赔偿金、图书污损赔偿金。如果读者在书籍遗失后不能购买到相同的图书，就需支付图书遗失赔偿金，用于补偿书籍的价值。在确定读者赔偿的价格时应综合考虑诸多因素。购买市场尚能购买得到的书籍，图书馆需要付出额外的时间和交易成本，如果是零购，也不能获得批量购买的折扣，而且随着物价的上涨，书籍的时价与定价又大不相同。如80年代购买的书籍定价仅为几角钱，而现在的价格则己大幅上升。所以从这个意义上说处以高于几倍的赔偿是有其合理性的。而且对于在市面上已难以购买或特别珍贵的图书，不排除读者为将书籍占有而谎称书籍遗失。图书馆遗失这类书，难以补充馆藏，对图书的流通和馆藏的完整性无疑有较大的影响[9]。这时也只有以高于几倍的价格赔偿，来提高读者的违约成本，防止读者故意将书籍占为己有。在确定赔偿价格时，图书馆要在读者利益和图书馆利益间找到平衡点，既不让图书馆蒙受太大的损失，也要让读者不背上经济负担。

4　完善制度性收费的建议

4.1　明确收费目的，以成本补偿为原则
制度性收费的目的在于更好地管理，保障图书馆得以正常运行。它不应成为图书馆盈利的手段，也不能成为破坏图书馆形象和损害读者利益的手段。虽然各馆收费标准与当地物价水平有关，但总体上不应存在较大差距。图书馆不能巧立名目从读者身上谋取利益。总体而言，收费应以成本定价为标准，不以盈利为目的。
制度性收费只是一种手段，目的在于管理。笔者在调查中发现不乏图书馆抱着“为了收费而收费，看到别人收费我也收费”的心态。特别是为了收取年费巧立名目，图书馆要做的是如何尽量不收费，而不是为收费寻求理由。即使有的收费项目对读者而言已是约定俗成并已接受，也可免费服务来实践公共图书馆精神和创造品牌效应。实际上，很多收费项目（如办证费和验证费）在经费充裕的情况下是完全有可能取消的。阅览室在不拥挤的情况下可免证开放。而超期滞还费、损失赔偿金等，对读者事前的提醒和督促比事后的收费更加重要。收费只是众多手段中的一种，对实现有效管理的作用还很有限，在条件成熟时也可通过非经济手段来对读者的行为进行约束，或通过制度、体制的创新寻求更有效的管理方法。
4.2　透明收费标准，加强监督
现在大多数图书馆在主页上对制度性收费进行了详细的说明。首都图书馆网页上的收费一览表，将收费项目分门别类，收费标准一目了然。但读者在调查中也发现，部分图书馆的收费标准在主页上显示得不明确。一些图书馆在主页上说明需要验证交费，但没有说明所需费用，还有的图书馆并未对借阅英文或参考类书籍的押金、超期费等收费标准做出说明。试想在图书馆主页上这些基本的收费内容都没有，又如何透明收费标准呢？
此外，图书馆还需对一些收费标准做出规范和说明。文献保护费这一项，是将其纳入办证费、验证费之内还是单独收取，或者根本就不设这一项目，各图书馆没有统一的规范，导致收费名目混乱，甚至是乱收费。有的读者对图书馆收取验证费的原因并不理解。图书馆可以对此做出说明，对读者做出明确的交代。有的图书馆在主页上标明“成套多卷本，遗失其中1册或数册，按全套价格予以赔偿，赔偿后读者不能以任何理由索取其他卷册”的字样。这种表述给读者以霸王条款的印象，将读者放在与图书馆对立的位置上。各图书馆完全可以说明赔偿金的确定方法，并通过温婉的文字向读者传递同样的信息。
所收费用的使用在财务上都是有一定规定的，不可挪为他用，更不能用于内部人员的奖金发放。超期滞还费和书籍的赔款应依照有关财务管理制度规定进入预算内，冲抵图书经费。湖南省图书馆规定各借阅窗口收取读者赔偿金，应开出财务票据，所收款项一律上交馆计财科，各部门不得自行截留。图书馆收费收入纳入预算，实行“收支两条线”管理，并要接受物价、财务部门的监督检查。杭州图书馆在 “事业性收费公示”后还提供了监督电话，让读者也加入到监督中来。
4.3　制定收费标准应尊重读者的意见
图书馆收费与读者利益息息相关，但图书馆在制定收费标准时往往忽视读者的声音。当前，建立多方参与机制，给读者“话语权”显得尤为重要。以超期滞还费为例，大多数观点认为这是违约金，图书馆与读者是平等的民事法律关系。图书馆规章制度中的相关规定会以普通条款的形式存在于服务合同中，读者在办理借阅证后，读者与图书馆形成了潜在的借用合同关系[10]。如果这样的话，双方须是自愿平等的关系。但实际上，读者既谈不上“自愿”（如不自愿就没有借阅的权利），也未参与合同的制定，甚至并不清楚合同的内容（办证时不清楚规章制度），又怎么保证“自愿平等”呢？作为公共事业单位的图书馆不能单方面决定收费标准，应真正让读者参与到收费标准的制定中来。图书馆不可能与读者一个个坐下商谈，但可由物价或其他部门，通过听证等方式，充分听取读者意见后，将确定的标准公开向社会发布，尽可能广泛地告知读者。图书馆还可结合本馆的情况，开展一些问卷调查，了解读者的经济承受能力，加强与读者的交流。
4.4　坚持收费时向弱势群体倾斜
程亚男馆长曾指出：为弱势群体和社会边缘人群提供力所能及的服务，应该成为服务的方向。为弱势群体服务，保证其平等获取知识的权利更是图书馆实现其职能的重要方面。残疾人或老年人这类身体上缺陷的弱势群体和下岗职工、民工等社会排斥群体都需得到社会的知识援助[11]，从而促进整个社会的安定和文化素质的提高。保障弱势群体享有平等获取知识的权利，不是一句空话。如不配以实质的制度保障，又谈何权利的实现呢？图书馆知识援助的措施之一就是采取收费优惠政策。动辄成百上千的押金，几十元的办证费，已足以将弱势群体排斥在外。所以在进行收费时应以低收入者的承受能力为限，甚至实行免费服务。在调查中，图书馆对于残疾人或老年人这类弱势群体一般是有优惠政策的，但对于下岗职工这类低收入人群的收费减免政策并不多。广西一些市县图书馆为农民工发放“文化卡”，持卡农民工可免费到相关图书馆（室）借阅图书，帮助他们消除了经济上的门槛[12]。对享受最低生活保障和特困职工家庭，在《宁波市城区扶贫帮困工作实施细则》中有“到市图书馆免费办理一个借书证”的条款，显示了图书馆在弱势群体知识援助中的作用。图书馆为弱势群体服务，在实践中贯彻免费服务原则，可以真正发挥作为保障信息公平的机构的作用。

【参考文献】
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3　李明华.公共图书馆为什么要向读者收“年费”？[2005-8-13].http：//liminghua.chinalibs.net
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5　董绍杰，师丽梅.管好用活读者押金，服务于图书馆事业.图书馆，1999（4）：65
6　林桦.对高校图书馆罚款和赔款的质疑与建议.行政与法制，2003（11）
7　赵达雄，毛旭.中美公共图书馆书刊资料外借规则比较.图书馆研究与工作，2004（3）：55
8　济南市图书馆开通短信服务.中国文化报，2005.07.14（4）
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10　夏建群.论高校图书馆图书赔罚款的法律依据.图书馆，2003（2）：67
11　王子舟，肖雪.弱势群体知识援助的图书馆新制度建设.图书情报知识，2005（1）：5
12　曹庆华.广西各级文化部门采取措施农民工有了“家”的感觉.中国文化报，2005.8.18（3）