仇保兴：中国走以大城市为主城镇化道路是危险陷阱

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国务院参事、住房与城乡建设部原副部长 仇保兴

目前，全国约有一亿的人口在跨省流动。流动人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流动人口数量居前10位的城市，这中间又有二分之一集中在省外流动人口数量居前4位的上海、北京、深圳、东莞。

自十八大之后，建设新型城镇化已经成为多方共识。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出，是保持经济持续健康发展的强大引擎，也是现代化的必由之路。

10月10日，在浙江大学新型城镇化研究中心举办的“中国城镇化创新发展进程中的机遇与挑战”论坛上，国务院参事、住房与城乡建设部原副部长仇保兴表示，大城市和小城镇应该有分工，既要有横向分工，又要有纵向分工。

他认为，以前只注重了纵向分工，在全球化时代，北上广深这些大城市交易成本是最低的，跟世界一流城市相比才有竞争力。到了一般城市，像杭州，是为整个区域服务的，到了小城镇，是为周边三农服务的，这些纵向分工要有一定的合理性，但是不能忘了还要有横向分工。

以小城镇的产业、独特的文化传承、独特的城市风貌的延续作为独特性融入到全球，融入到城市群周边。仇保兴说，“在横向分工上有大量的余地可以去做。”

大城市开发要有机疏散

2014年3月，城镇化的顶层设计《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式公布。仇保兴说，在编制规划一、二稿时，收到很多文章建议“中国走以大城市为主的城镇化”，并列举了节约土地、大幅提高人均GDP、促进科技创新等优势，但随后将课题做细以后，发现这个观点是一个危险的陷阱。原因在于，超级大规模的城市有一种自动的吸收人口的机制，会引发恶性循环。

据第六次人口普查，2010年，全国流动人口2.6亿，其中跨省流动人口数量为8587万。目前，全国约有一亿的人口在跨省流动。流动人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流动人口数量居前10位的城市，这中间又有二分之一集中在省外流动人口数量居前4位的上海、北京、深圳、东莞。

这导致的严重恶果中，北京、上海等大城市“非常头疼”的交通问题就是其中之一。正是因为工作地与居住地的分离，导致了非常严重的中短途交通。仇保兴表示，北京十多年前的规划根本没有考虑到工作岗位的问题。

当然，这不是中国所独有的问题，欧盟在历史上也曾经有过。芬兰规划学家沙里宁为此提出了“有机疏散理论”，英法的大伦敦、大巴黎的新城规划，也是这一理论的实践。这是一种疏散大城市人口比较理想的新城开发模式。

仇保兴认为，“在我国，这一类大城市的疏散早该开始，但是我们不仅认识得晚，而且对新城的成长机制始终心存疑虑。”

大中小城市应协调发展

2015年政府工作报告提出，推进京津冀协同发展，推进长江经济带建设。长三角跟京津冀虽然是南北重要的城市群，但是相比之下，因为行政体制的差异、有效协调机制的缺乏等原因，京津冀始终落后于长三角。

比如，由于京津冀区域发展的不协调，京津独大，它们周边存在“环京津贫困带”，中心城市的虹吸效应导致了产业结构恶化，地区间经济梯度落差过大，不仅未能缩小贫富差距，反而愈加落后。

仇保兴说，河北一旦发展高新技术产业，全部会被北京像吸铁石那样吸走，吸不走的产业就是钢筋水泥。所以十多年来，河北发展的这些产业已经严重过剩，同时产生的严重雾霾包围了北京。

反观长三角、珠三角的区域协作，得益于先天优势，对外开放较早、行政力量干预较少，更多的是市场驱动、政府引导。

仇保兴说，以上海为中心的长三角是一个大中小城市协调发展的城市群。在超大城市上海周边有五六个像杭州这样的城市围绕，而且它们都有一定的竞争力跟上海进行资源争夺。再往外，有一大批中等规模的城市，然后有几千个小城镇。而且小城镇都有产业集群，即使规模小，也能够达到城市的合理资源配置，产生较高的效率。

一直以来，作为直辖市的上海跟作为浙江省府的杭州的竞争关系很微妙。

2010年10月26日，沪杭高铁开通运营，最快班次只需要45分钟。沪杭的同城效应更为明显。但并未发生所谓的杭州变成空城、鬼城的事情，这在于杭州市的准备。首先杭州打造最优等的旅游城市，创造更好的居住环境吸引上海人。除此之外还有教育水平的提升，尤其是创业环境的优化，为此提出“创业无定所计划”，马云就受益于这一计划。

曾经担任过杭州市长的仇保兴说，“在这四个方面，我们跟上海有得拼了。所以上海发展了，杭州也协调了。”实际上，就沪杭协调发展的案例来看，大中小城市应该协调发展，中小城市也有存在的必要性。在城市群中间，每一个中小城市都要有一定的区位优势，突出自己的服务功能。

至于目前中国跟国外小城镇差别巨大的原因在于，公共财力基本没有投向小城镇、小城镇本身没有土地出让金、没有城市维护费、缺乏人才。

新型城镇化规划发布以后，中国现在已经认识到小城镇的重要性，只是文件并没有解决问题。

仇保兴认为，主要是不给钱，而且思路又没有说得很清楚。关于小城镇的发展，首先要有城镇的规划管理机构，其次要有必要的基础设施，如污水、垃圾，给排水等。还要有绿色建筑和规范管理体系，最好能体现本地风格的建筑。最后应该按照城镇常住人口规模配置学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施。

城镇化要保护文化遗产 防止出现空城

仇保兴认为，中国的城镇化要注意保护文化遗产和自然遗产。古村落、古建筑是不可再生的，还可以源源不断增值，比如杭州的河坊街。

作为杭州市区惟一保持古城历史风貌的老街，河坊街凝聚了杭州最具代表性的历史文化、商业文化、市井文化和建筑文化。但是在20世纪90年代，国内的许多城市进入了城镇化进程的高速发展时期，在杭州旧城改造时，清河坊历史街区差一点遭遇全面拆除的厄运。当时上任才6天的市长仇保兴批示，要求河坊街从改造转向保护，拆迁指挥部的总指挥立即变为保护指挥部总指挥。

2002年10月，河坊街开街，改建后的河坊街体现了清末民初风貌，重在突出文化价值，营造以商业、药业、建筑等为主体的市井文化，保持其历史的真实性、文化的延续性和风貌的整体性。它的修复和改造，再现了杭城历史文脉，为杭城留下一份宝贵的历史文化遗产。

此外，中国在发展城镇化的过程中还得防止出现空城。如鄂尔多斯有100万的房产资源空置。仇保兴说，之所以在中国存在空城，原因之一就在于盲目的政绩观。因此要约束住这一行为，否则造成资源的极大的浪费。

今后的城镇化如何发展才算是健康的城镇化，仇保兴说要明白三点，一是市场的手和政府的手，两只手不能乱动，两个手都要用到自己的刀口上;二是不能有大的决策错误，触动城镇化发展的底线，否则就会给下一代留下贬值的城镇化空间;三是以人为本，实际上是代际的以人为本，不能老是惦记着这一代，还要讲下一代。